討論如何在國土空間規劃下系統整合土地利用及城市用地分類

薛國卿 海口市城市規劃設計研究院

1 前言

在國土空間規劃工作開展之前，需要對土地進行分類，這也是為國土空間結構優化創造良好條件的必要前提。在當前城鎮化建設腳步不斷加快的今天，人們生活水平不斷提升，不管是從發展路徑還是從發展思路的角度來看，都需要顧全大局，仔細考慮，以土地資源利用率的提升來強化土地利用價值。

2 國土空間規劃土地分類概述

土地分類就是要充分考慮到土地自身的特點、性質以及差異性，將土地劃分成為不同的類別，歸納某一區域中屬性相似的土地，讓其功能性得到充分發揮。就目前對我國土地分類的實際情況來看，主要可以分為土地自然分類、土地利用分類、土地評價分類等。（1）土地自然分類：以土地的自然屬性為主要依據，以氣候、土地所處的自然環境、水文環境、地貌等為標志，在自然規律的基礎上進行劃分。（2）土地利用分類：以土地的利用現狀為劃分依據，以土地用途、利用方式作為劃分標志，根據有關要求，可以分為一級類土地和二級類土地，耕地、民用住宅用地都是一級類地，就目前我國《城市用地分類》中的有關標準來看，土地規劃的土地分類為33個三級類，10個二級類和3個一級類；城市規劃中土地分類為73個小類，46個中類，10 個大類。（3）土地評價分類：在分類之前設置一定指標，以指標的差異性或相同之處進行分類，例如生產潛力、適宜性等。（4）土地功能分類：按照土地所能夠提供的服務或是產品進行分類，從本質上來看，就是要對土地資源屬性進行區分，例如生產用地、生活用地、生態用地等。

3 土地規劃和城市規劃的關系

3.1 基本內容

土地分類是土地規劃的重要環節，從宏觀層面上來看，土地分類就是合理利用土地資源，利用合理的技術對土地進行開發利用，最終實現土地資源保護，通常都是由當地政府為引導進行組織編制，開展專項規劃，在不破壞原有土地生態結構的基礎上，合理進行統籌開發，實現資源高效利用。從本質上來看，城市用地分類是城市規劃的環節之一，需要確定城市土地的用途、規劃方向和性質，促進城市協調發展，提升經濟和社會效益，為人們創造更好的生活環境。土地利用和城市用地分類有相似之處，兩者相輔相成。

3.2 矛盾分析

3.2.1 規劃思路不同

土地規劃就是根據上級人民政府下達的硬性指標，用來滿足引導需求，實現剛性控制；而城市規劃并沒有這種自上下達的控制指標，更注重社會、經濟、人們生活質量、生態環境、資源利用等方面，這也符合城市發展規律。從性質上來看，土地利用屬于有控制、有計劃的規劃；而地方政府在土地規劃過程中，更注重城市規模的擴張，工作重心在城市規劃，希望能夠做大做強，規劃部門會在政府的影響下更注重城市規劃工作，導致和土地規劃的銜接方面出現問題。

3.2.2 參數統計口徑不同

從用地指標上來看，土地利用主要分為農村居民和城鎮居民用地指標兩個方面，為了實現動態平衡，往往需要保持均量和總量符合標準。而在城市用地分類過程中，并不考慮這一點。從人口上來看，在土地利用過程中，城鎮人口包括常住非農業人口、農業戶人口、集體戶人口等，包含的范圍十分廣泛，且流動性強。而在城市規劃中，城市人口指常住人口，包括城市戶籍人口，暫住人口（半年以上）。

3.2.3 法律地位不同

在城市規劃的過程中，主要參考的是《城鄉規劃法》，在該條例中，對城市規劃的各方面都進行了明確規定，例如城市規劃制定、實施和各單位主體的責任；但是從法律的角度來看，并未對土地規劃的有關內容進行明確劃分，《土地管理法》中也只是簡單規定了各級政府的土地規劃類型，但沒有明確提出使用哪種方式對土地進行規劃和控制，導致各項工作沒有法律依據，實施起來較為困難。不僅如此，在當前我國經濟社會發展的背景下，城市規劃和土地規劃由不同的行政主管部門管理，兩者之間獨立性較強，缺乏必要的溝通和聯系，協調性不足，兩者在規劃方面互相脫離。

4 國土空間規劃下土地利用的思路

4.1 發揮國土空間規劃的支持和保障功能

要以提升土地資源利用率、提升人們生活水平為主要目的，合理開展國土空間規劃工作，要對城鄉格局進行不斷優化，為人們創造良好的生產、生活以及生態環境空間。不僅如此，在規劃過程中還需要檢查生態保護、可持續發展、科學發展觀的原則，注意做好永久基本農田保護、控制城鄉開發邊界的工作，貫徹落實各項工作，對建筑用地重量和城市開發強度進行合理管控，在經濟不斷發展的現代社會，要確保基礎設施建設嚴格落實到位，切實為提升人民群眾生活水平而開展。不僅如此，在整合土地利用的過程中，要做好國土整治，當地政府和國家有關部門要出臺相應的生態環境保護、修復政策，實現人與自然的和諧發展，保障國土空間規劃措施有效落實。

4.2 學習有關經驗

目前我國國土空間規劃工作正處于快速發展中，在實踐過程中積累了一定工作經驗，也取得了不錯成效，功能區規劃、城鄉規劃都取得了一定成效，不管是對生態保護還是可持續發展而言，都有重要促進作用。從這個角度來看，在對土地利用時可以學習有關經驗，沿用以往的工作模式，與時俱進，轉變思想，從方法、技術模式上不斷優化，通過強化空間治理能力，來完善國土空間規劃體系。

4.3 建立管理機制

要不斷完善現有資源和環境承載能力，為土地規劃工作的順利開展創造良好條件，不僅如此，還需要以土地利用、提升土地利用率為重點工作內容，完善配套基礎設施建設，統籌城鄉區域發展，縮小城鄉發展差距，對土地利用進行約束管理。還需要做好環境、資源保護工作，充分發揮土地資源的價值和作用。

5 國土空間規劃下城市用地分類體系構建

根據國家出臺的有關標準，可以將城市用地分為工業用地、居民居住用地、交通用地等不同類別，其中一級分類共有8個，還有35 個二級分類以及43 個三級分類，在構建分類體系的過程中需要遵循以下原則：

（1）相容性原則：在對土地空間進行利用時，會不可避免的對外界環境產生影響，在開發過程中，要注意整合相容性的因素，避免出現矛盾，例如工業和居住用地就無法兼容，因此要劃分成為兩個不同類別。（2）公益性原則：不管是土地利用還是城市用地分類，其本質在于提升群眾生活水平，具有強烈的公益性，要對非盈利土地的用途轉變進行嚴格限制，對和民生息息相關的醫療、教育、綠化用地進行單獨分類。（3）國情性原則：我國人口數量眾多，東西部發展不均衡，在城市用地分類中要注意這一點，本著節約城市空間的原則，提升利用價值。（4）發展性原則：在可持續發展理念的號召下，要注重土地利用的空間性，在對不同土地類型進行管理時，要采用不同的方法。（5）可行性原則：對城市用地進行分類的主要目的在于為國土空間規劃而服務，在構建分類體系的過程中，要盡可能提升土地分類的可行性，要充分了解現有情況，明確劃分土地空間類型，考慮到實踐的可操作性。

6 統籌措施

（1）統籌整體思路，做好協調規劃工作，要以整體性的眼光看待土地利用和城市土地分類工作，整體局部兩手抓，在開發過程中，注意實現經濟效益、社會效益、生態效益的平衡，讓土地規劃為城市規劃而服務，顧全大局；其次，還需要做好整體規劃工作，在編制過程中，要動態的看待問題，同時也不能忽視局部的發展；再次，要實現多元化發展，不能只將發展中心放在經濟效益方面，還需要結合社會效益、生態環境效益等，促進多種效益共同發展；最后，要實現彈性規劃。要加強土地規劃和城市規劃之間的聯系，兩者并不是獨立的，而是統籌發展的，在發展過程中為了減少來自各方面因素的影響，需要保留足夠的空間以適應變動，能夠根據時間、環境、空間等因素進行合理調整。（2）完善規劃體系，優化人員配置，安排好城鎮規模與布局。（3）統一參數標準，做好土地分類和城市用地規劃的銜接工作，統一兩者的標準。（4）優化發展生態建設：良好的生態環境是城市實現可持續發展的重要保障，在規劃過程中，要本著為城市居民創造更好生活環境的原則，評價城市是否宜居的標準并不是城市規模大小，而是生態環境的健康程度。目前在我國城市規劃過程中，不僅要注重經濟和社會效益，更需要合理利用自然資源、土地資源，實現資源的最大化利用，要建立建設地區和保護地區的土地要素合理流動機制，控制環境容量小的城市；不僅如此，要將土地利用規劃區域范圍內的土地分為城市發展促進地區、控制地區、非城市化發展地區三種，確定不同地區的土地規劃范圍；在編制過程中，還需要充分考慮到土地結構對自然環境、生態環境帶來的負面影響，盡可能將對環境的破壞降到最低。（5）加強監管，提升規劃的嚴肅性，建立健全的編制、審批、公示制度，確保各項工作都能夠按照規章制度嚴格落實到位，有關單位要全面提升工作人員的專業能力和綜合素質，意識到本職工作的重要性，對每個工作環節加強監督和管理，提升土地規劃工作綜合收益。

7 結束語

總而言之，從本質上來看雖然城市規劃和土地規劃屬于兩個獨立的領域，但對這兩個規劃進行統籌后，能夠讓兩者相互促進，互相協調，取長補短，能夠為城市的現代化發展起到重要促進作用，也為我國經濟發展提供必要保障。但在發展過程中，會受到來自各方面因素的影響，例如經濟發展、國家政策等，阻礙了城市發展，要立足于實際，在實踐過程中逐步探索，為城市規劃和土地規劃的統籌協調創造良好環境。