地區壟斷的法律規制

何 鋒

廈門市思明區人民法院，福建 廈門 361000

“地區壟斷，也被稱為地區封鎖，是指擁有行政權的組織濫用行政權力設立地區經濟壁壘，妨礙商品在地區之間的自由流通或者排斥、限制外地經營者經營活動的行為。”①地區壟斷作為行政性壟斷的一種重要表現形式，極大地破壞了正常的市場競爭秩序，阻礙了資本在不同地區之間的自由流動，統一的市場被人為地分割為眾多的區域性市場，“地區之間的經濟聯系被強行割斷，社會資源的流動和優化配置受到阻礙”②。地區壟斷的極大危害性要求我們必須研究地區壟斷的特征及其主要表現形式，以此為基準尋找排除地區壟斷的法律規制方法。

一、地區壟斷的特征

（一）行政性

地區壟斷的主體是特定地區擁有行政權的組織。“特定地區”是指設置經濟壁壘的地區，“擁有行政權的組織”是指包括政府以及政府授權的組織在內的能夠利用公權力設置地區經濟壁壘的組織，包括本級擁有行政權的組織以及本地區所在更大范圍地區擁有行政權的組織。③地區壟斷行為多“屬于抽象行政行為，常以地方政府發布的決定、命令的形式出現”④。地區壟斷并不僅僅是針對某一特定外地地區、某一特定行業設置經濟壁壘，往往是通過發布行政決定以及行政命令，以保護本地區經濟發展為由，排除性地阻礙其他地區資金、企業、商品的進入。

（二）地區封鎖性

“實施地區壟斷行為的地方往往劃地為牢、設立關卡”⑤，例如以歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招投標活動；采取與本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構等。⑥

（三）對本地市場競爭產生損害后果

實施地區壟斷，排斥或者限制外地資金或者企業進入本地市場，是為了保護本地區內部企業的發展，顯然會產生限制競爭的損害后果。筆者認為，這里“損害后果”包括兩種：已經產生損害后果和必然會產生損害后果。有學者認為，這里只包括已經產生損害后果一種情形⑦。筆者并不贊同這種觀點。市場要在市場經濟運行中起到基礎作用，就要盡量減少政府對市場的干預，更不能僅指望等到已經產生損害后果的時候來進行彌補。實施地區壟斷，在短時間內可能有利于本地區企業的發展，但是不利于整體經濟宏觀調控，對國家整體經濟的發展造成危害。并且對競爭的限制不利于調動本地區企業自身發展的積極性，無法提高自身競爭優勢，最終不利于本地經濟的發展。

二、地區壟斷的產生原因及主要表現形式

產生地區壟斷的原因有很多，比較重大的原因主即地區保護主義盛行，由于我國行政體制問題，官員的考評主要是看本地區經濟的發展狀況，導致其不得不為自己的升遷考慮，因而對地方利益的追求成為地方政府的主要目標，在思想觀念問題上，一些領導人片面追求地區利益和短期利益，不能著眼于大局，對地區壟斷危害的認識不深。計劃經濟殘余影響，政府職能過界，經濟體制和行政管理體制改革不到位，也導致產生濫用行政權力排除、限制競爭的現象，加上行政權力監督、約束機制不完善，上級政府對下級政府的監督機制及同級政府內部監督、社會公眾監督不力，甚至導致同級政府監督機構、本地區社會公眾對地區壟斷樂見其成。

就地區壟斷的表現形式而言，我國《反壟斷法》對地區限制的規定主要是針對“產品市場”和“對本地企業的保護”，除此之外，地區壟斷還有其他表現形式，具體分析如下：

（一）排斥或者限制商品在地區之間的自由流通

這主要針對“產品市場”的保護。我國《反壟斷法》第33條規定了妨礙商品在地區之間自由流通的五種情形：

1.對外地商品設定歧視性收費項目、實行歧視性收費標準，或者規定歧視性價格

2.對外地商品規定與本地同類商品不同的技術要求、檢驗標準，或者對外地商品采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施

3.采取專門針對外地商品的行政許可

4.設置關卡或者采取其他手段，阻礙商品運輸

5.妨礙商品在地區之間自由流通的其他行為

（二）排斥或者限制外地企業進駐本地市場

這主要針對本地企業的保護。我國《反壟斷法》第34條和35條規定了妨礙外地企業進入的兩種表現形式：

1.以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發布信息等方式，排斥或者限制外地經營者參加本地的招標投標活動

2.采取與本地經營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經營者在本地投資或者設立分支機構

（三）對要素市場的保護

這主要針對本地就業問題。許多地方政府為了促進本地區居民就業，限制非本地區居民進入本地區就業，如對外地大學生求職、外地勞動力就業以及農村勞動力進城務工的限制等等⑧。

三、對地區壟斷的法律規制建議

針對地區壟斷的特征、成因、具體表現形式，特提出如下法律規制建議：

（一）深化行政體制改革，轉變政府職能

1.優化政府官員政績考評機制

針對政府官員為提高本地GDP，不分方式地促進本地企業發展的狀況，應降低地區經濟發展情況在政績考評中所占比重，著眼于地區經濟發展的長遠利益和國家經濟發展的整體利益。一句簡單的“以大局為重”顯然不能使官員放棄對經濟方面政績的追求，也不能苛求所有官員都具有這樣的覺悟，這就要求優化政府官員政績考評機制，將更大范圍地區經濟發展情況納入本地區經濟發展官員政績考評考慮因素，提高其他政績考評因素比重，例如經濟發展健康狀況、產業結構是否優化、地區環境狀況等等。

2.繼續轉變政府職能

我國的政府應是服務型政府，必須清除計劃經濟時期管理型政府的殘余，減少政府對市場的不正當干預，真正使市場在資源配置中處于基礎地位，使企業真正成為獨立的市場主體，實現徹底的政企分開，消除濫用行政權力排除、限制地區競爭產生的土壤。

（二）加強對行政權力的約束

1.建立健全政府文件審查機制

必須將地區壟斷消除在萌芽之中，不能在擁有行政權的組織作出行政行為之后，造成了限制競爭的損害結果的時候才采取措施，那只是亡羊補牢而已。在政府出臺干預市場、經濟的文件之時，應該有相應的政府內部機構進行文件的合法性審查，鑒于中國當前的實際情況，不要求此審查機制發現可能造成地區壟斷的文件之時對政府采取相應的行政行為進行限制，但是必須要對政府進行適當的提醒，并將文件交由同級政府的上級機構，由此上級機構進行審查。不僅僅是針對地區壟斷，為防止其他行政性壟斷行為，也應該建立相應的文件審查機制。

2.健全地區壟斷司法審查制度

政府在實行行政行為時，法院應當對可能造成地區壟斷的行政行為進行司法審查。由于造成地區壟斷的多是抽象行政行為，法院應當主要對政府發布的文件、法規等進行事前審查。并且，要“對具體行政行為的適度、合理和公正進行審查。行政相對人和反壟斷執法機構有權向法院提起行政訴訟。”⑨

3.建立健全外地企業救濟機制

我國《反壟斷法》僅第51條規定了進行行政性壟斷的法律責任⑩，且法律責任較輕，沒有對進行地區壟斷的機構的明確的懲罰，也沒有規定對外地企業的救濟方式。僅僅實行“名不副實”的司法審查是遠遠不夠的，必須建立更加有效的外地企業救濟機制，如明確申請審查政府可能進行地區壟斷的文件的機制、增加私人訴訟、引入行政公益訴訟?等等。

4.健全上級政府機構監察機制

就中國目前的情況來講，由上級政府機構對下級的行政行為進行監督、約束是最有效率、最易實行的一種方式。一方面是跨地區的反壟斷執法機構對政府行政行為的監察，另一方面是直接上級政府對下級政府的行政行為的監察。

（三）正確處理中央與地方關系

“要明確中央政府和地方政府之間的利益關系，適當限制地方政府過度膨脹的經濟權力。”?為了防止地區壟斷的發生，必須減弱地方對經濟進行宏觀調控的權力，強化中央對經濟的總體控制，確保整體利益，在必要的時候犧牲地方利益，以其他方式對犧牲利益的地方進行彌補。繼續深化稅制改革，完善分稅體制，健全轉移支付制度，不能太過剝削地方利益。

（四）加強輿論宣傳

民眾對于地區壟斷的危害性認識仍然不足，部分既得利益者甚至鼓吹這種地區壟斷的行為。必須加強輿論宣傳，“不斷提高地方政府對地區封鎖危害的認識”?，使群眾明白地區壟斷會損害地區發展的長遠利益，最終損害地區整體利益，最直接的是，地區壟斷會損害其作為消費者獲得最優性價比的商品或者服務的權利。

四、結語

地區壟斷的巨大危害性，要求政府必須加強輿論宣傳，使民眾特別是政府官員了解地區壟斷的危害，同時健全監督機制，完善相關地區反壟斷立法，遏制設置地區經濟壁壘的勢頭，破除地區保護主義，正確處理好地區利益與整體利益、短期利益與長遠利益之間的矛盾。只有這樣，才能維護良好的地區競爭秩序，促進國家、地區的經濟健康發展。

注釋：

①朱崇實，盧炯星，主編.經濟法（第六版）［M］.廈門：廈門大學出版社，2014：293-293.

②朱崇實，盧炯星，主編.經濟法（第六版）［M］.廈門：廈門大學出版社，2014：293-293.

③舉例而言，B省A市擁有行政權的組織可以限制C省D市企業進入A市，B省擁有行政權的組織同樣可以限制C省D市的企業進入A市.

④屈茂輝.論地區壟斷行為及其法律調控［J］.湖南師范大學社會科學學報，1993（5）：6-8.

⑤屈茂輝.論地區壟斷行為及其法律調控［J］.湖南師范大學社會科學學報，1993（5）：6-8.

⑥朱崇實，盧炯星，主編.經濟法（第六版）［M］.廈門：廈門大學出版社，2014：294-294.

⑦“實際上實行了排除或者限制競爭的行為，抽象的行政行為也要通過具體的行政壟斷行為來體現，即是說有排除、限制競爭的后果，否則沒有實際意義.”吳炯，主編.中華人民共和國反壟斷法解讀［M］.北京：中國工商出版社出版社，2007.203-203.

⑧梅愛冰.破除地區壟斷堅冰迫在眉睫［J］.湖北水利水電職業技術學院學報，2008，4（2）：51-54.

⑨汪洋.行政壟斷及其法律規制［D］.北京：中國政法大學，2005.

⑩《中華人民共和國反壟斷法》第51條：行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分.反壟斷執法機構可以向有關上級機關提出依法處理的建議.法律、行政法規對行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力實施排除、限制競爭行為的處理另有規定的，依照其規定.

?李爭.中澳行政性限制競爭行為規制比較研究［D］.長沙：湖南大學，2014.

?蔣大平.論行政壟斷及其法律規制［J］.安徽工業大學學報（社會科學版），2001，18（2）：42-44.

?梅愛冰.破除地區壟斷堅冰迫在眉睫［J］.湖北水利水電職業技術學院學報，2008，4（2）：51-54.