以法律監督機制為依歸的檢察權發展方向

韓 榮

北京市中倫（廣州）律師事務所，廣東 廣州 510623

隨著司法體制改革的深化，檢察制度改革也相應進入到新的階段，如何優化檢察權配置，讓檢察制度適應時代發展，充分發揮檢察機關的職能，維護公平正義，維護法制統一成為當前檢察機關面臨的重大問題。對于檢察職權的配置問題①是改革的重要內容。

一、檢察權的性質

經歷了長期的發展，對于一種權力的內涵及外延，理論和實務界都已經達成了一定的共識，從而為其職權的配置提供了重要的參考依據。對一種權力的正確合理的定性及職權配置可以得到社會各界的認同，有利于權力的運行及相關工作的開展，有利于國家的穩定。檢察權的性質是解決檢察職權配置的前置性問題②，而目前對于我國檢察職權的性質還沒有達成應有的共識。

（一）學界的主要觀點

1.檢察權是行政權

把檢察權定性為行政權③的理由有：首先，在很多國家檢察機關在形式上依附于行政機關，在組織體制上，檢察官一體化甚至是檢警一體化是檢察權的運作方式之一，檢察機關類似于行政管理模式，實行縱向的領導機制。其次，檢察權并不完全具備審判權的中立、超然和被動的特點，其行為方式具有主動性，具有一定的行政權屬性，比如其偵查權就是一種有外部指向性的積極權力，和行政權的行使相類似。

2.檢察權是司法權

檢察權具有一定的司法權特點④：首先，檢察權具有裁判性，公訴權和批捕權都具有一定的裁判的功能，尤其是公訴權，檢察機關根據證據的充分程度和事實的清楚程度決定是否起訴的行為類似于裁判權。其次，檢察官的活動原則和法官有相同點，在檢察官工作體制中的檢察官獨立原則與法官的中立原則具有相似性，使檢察官在訴訟活動中具有相對的獨立性。再次，檢察官的資格、人選、職務保障、待遇等都比照法官的規定。

3.檢察權具有司法權與行政權的雙重屬性

這種觀點事實是對前兩種觀點的綜合，對檢察權所具有的特征不側重不偏廢。既肯定檢察權中上下級領導關系以及主動偵查追訴的行政特點，同時也認可檢察權的相對獨立性和部分裁判性的特點⑤。

4.檢察權是一種獨立的法律監督權

從體制上看，我國的檢察機關具有獨立的憲法地位，它既不屬于法院系統或行政系統，而是與之并行的機構。工作內容及工作方式方面，檢察權具有很強的監督性⑥。雖然檢察權在內容和運作方式上兼有一定的行政性質和司法性質，但它們并非檢察權的本質特征，而是其從屬性特征。還有的學者認為這種監督權包含了公訴權，公訴權和監督權是一個的兩個方面。這種觀點從字面上看比較符合《憲法》和《人民檢察院組織法》的規定。

（二）本文的觀點

中外學界對于檢察權包括公訴權和監督權有著較強的共識，但兩種權力在邏輯上不存在誰包含誰的問題，也不存在必然的因果關系。有的學者認為，公訴權和監督權是形式和內容的關系，公訴權是實現監督的手段⑦，筆者認為欠妥，理由是公訴權和監督權是性質不同的兩種權力，二者統一在檢察權里面也并不是學者或個人設計產生的結果，而是在長期的權力運行過程中，公訴權和監督權形成了交叉、契合，二者的結合有利于追究犯罪分子的刑事責任，也有利于法律監督的實現，所以經過幾百年的發展二者的統一模式逐步穩定。二者的結合是經驗的產物而不是理論指導的結果。理論界習慣于從理論的角度加以闡釋，尤其以三權分立的理論往檢察權上套，所以產生了很多的爭論。筆者以為可以直接以檢察權定性檢察權⑧，這確實是一種和三權都不相同的權力，這種定性不太符合三權分立的國家權力理論，但在社會主義國家政權理論中則完全可行。

二、檢察職權配置需要考慮的因素

（一）國體與政體。我國憲法規定了“一府兩院”的國家機關架構，并明確檢察機關是法律監督機關。檢察改革不能脫離中國的國情以及國家政權的基本框架，否則將對中國的政權體制產生顛覆性的影響。檢察機關行使的公訴權和法律監督權都是為了國家的利益，說到底是為了人民的利益。我們實行的是國家權力的分工，人民內部的權力所用的不是制約理論，而是監督理論。因此，不能以西方流行的三權分立理論來指導我們的檢察改革，這與我國的基本規定不相符⑨。

（二）強化監督的需要。檢察機關的憲法定位為法律監督機關，因此，檢察改革與檢察權的配置也應該圍繞如何實現監督權、如何強化監督權方面進行，也只有這樣才能和其他機關進行有效的職能和權力區分，從而最大限度地維護公正，促進法律適用的統一。

（三）歷史因素。中國檢察制度肇始于中國古代的御史制度。在西周其職能是“掌贊書而授法令”，具有一定的立法性質，到戰國時期開始有了監督法令的執行的職責，秦朝設立了御史臺，對其他機關的司法活動進行監督，作為一個專業的監督機構正式形成。封建時代的這種監督權力直接來源于皇權，受皇帝領導，對皇帝負責，來源于最高權力機構，在某種程度上和社會主義國家權力理論相符。和西方檢察制度的起源國王律師和管家制度有很大的不同。現在進行的檢察制度改革可以從古代的御史制度及相關制度中吸收有益的養分。

（四）司法規律。司法受到歷史傳統、社會因素、人文環境的影響，具有特定規律性，且這種規律性還呈現出地域性、行業性的特點。檢察改革一方面要照顧到檢察機關的歷史形成過程，以及在這個歷史過程中形成的固定運作模式和特定運行方式，同時又要放眼世界，吸收其他國家的有益經驗，促進我國檢察權的優化，在借鑒的過程中，還應該注意到與本土實際情況的契合度，不能為了借鑒而借鑒，失去了借鑒的真實意義。

三、檢察職權配置的重點和方向

檢察職權目前主要包括三個方面⑩：偵查權、公訴權、法律監督權。具體來說有：偵查權主要是職務犯罪偵查權，公訴權包括審查起訴、決定起訴、支持公訴，法律監督權包括民事、行政、刑事訴訟監督權。現有的各種檢察職權在作用和效果上差別很大，隨著形勢的發展，需要對檢察職權進行新的配置，以充分發揮檢察職權的效能，發揮檢察機關在維護法律的尊嚴和統一方面的重要作用。

（一）強化對職務犯罪的偵查權?，加強開展技術偵查措施。當前的刑事訴訟法刪去了檢察院對貪污賄賂等案件行使偵查權的規定，保留了檢察機關對司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查權。?對于仍然保留偵查權的犯罪檢察機關需要進一步鞏固和強化。傳統觀點認為技術偵查是在處理敵我矛盾時適用，而解決人民內部矛盾不能用這些技術手段。另外技術手段還可能侵犯人權，對個人生活空間、隱私權存在一定的威脅。隨著經濟的發展、社會的進步、政權的鞏固，一般犯罪對于社會的危害程度已經相對較小，而特殊人員，尤其是國家工作人員的犯罪行為的危害卻大大加劇，影響了政府公信力，削弱了民眾對政府的信任，對于國家的長治久安產生不利影響，已成為影響構建社會主義和諧社會的重要因素。如何進一步加強對職務犯罪的偵查很有必要。由于職務犯罪的隱蔽性、秘密性，多發生在相對封閉的情況下，適當開展技術偵查有助于解決這個問題，因為以秘密對抗秘密是破除秘密的最好辦法。

在強化偵查權的同時，有效利用檢察建議手段，目前的檢察建議權的使用范圍狹窄使用頻率較低作用不明顯。需要進一步擴大檢察建議的范圍并賦予檢察建議一定的強制性，加強檢察建議的“剛性”。

（二）擴大起訴、量刑的自由裁量權。在外國檢察機關擁有充分的起訴自由裁量權的做法取得了良好的法律效果與社會效果，這源于起訴自由裁量權有助于落實寬嚴相濟的刑事政策，對于犯罪分子進行分流處理，實現刑事手段的效益最大化，起訴、量刑自由裁量已成為現代刑事訴訟制度的重要特征。當前要強化檢察機關在認罪認罰從寬制度中的主導責任，充分發揮認罪認罰制度在刑事訴訟體系中的任務。并根據恢復性司法理論，逐步加強檢察機關在刑事調解制度和程序中的作用。

（三）以民事行政公益訴訟為抓手形成法律監督權的突破。我們國家歷來主張國家利益、社會利益和個人利益的統一。而現實中個人利益受到損害個人會給予關注并采取措施設法救濟。而不少同樣也關乎每個個人利益的國家利益、公共利益受到損害卻無人進行維護和救濟，加害者得不到追究，損害了相關的每一個個體的利益?。從世界范圍看，擴大對公共利益的保護是民事行政訴訟制度的發展趨勢。

目前我國已經確立公益訴訟制度，?最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》自2018年3月2日起施行。該解釋規定，“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，”正式確立了檢察機關公益訴訟的主體地位。2019年10月10日，最高人民檢察院召開“堅持以人民為中心全面推進公益訴訟檢察工作”新聞發布會，對2017年以來全國檢察機關公益訴訟工作進行了通報，其中涉及到食品安全、生態環境和資源保護、國有土地使用權出讓、國有財產保護、英烈名譽保護及英烈設施保護等領域，案件類型包括了民事公益訴訟、行政公益訴訟、刑事附帶民事公益訴訟三種。

公益訴訟的訴訟目的是維護公共利益，通過公益訴訟，可以形成檢察機關對于其他機關依法行使權力及其他社會主體合法行使權利的有效監督，公益訴訟可以成為檢察機關法律監督權的著力點。

（四）充分發揮檢察建議和抗訴的法律監督功能。提起抗訴作為一種傳統的檢察監督方式，一直發揮著重要作用，但也存在著瓶頸，讓并不審理案件的檢察機關對以審理案件為專門工作的法院進行抗訴，本身即意味著經驗的懸殊，因此，需要加強檢察機關民事行政的專業能力。就檢察建議方面，檢察建議長期以來并沒有起到應有的糾錯作用，其“建議”的名稱本身標識著弱強制性，因此，需要檢察機關自上而下形成檢察建議的落地機制，形成執行力。

四、結語

憲法規定檢察院是國家的法律監督機關。因此，檢察機關最終將以法律監督職能為依歸。傳統的偵查監督、民事行政檢察以及執行監督與現代的公益訴訟相結合形成新時代的法律監督機制，抗訴、公益訴訟、檢察建議的監督方式將在不同層面發揮法律監督作用，檢察機關將更加全面地行使法律監督權。

注釋：

①從法學基礎構造研究的角度，法律上的權力分為職能性權力和結構性權力。有的學者也從結構性權力的角度對完善檢察權進行了分析論證，檢察權的結構應當由知情權、訴訟程序決定權、糾正違法及責任追究程序啟動權和預防職務犯罪檢察建議權四項法律要素構成，需要從各個角度予以加強.趙新，姚西翠.現行檢察權配置的結構性缺陷及完善［J］.國家檢察官學院學報，2007，2：53.

②王守安.談科學配置檢察權［J］.人民檢察，2005（6上）：16.檢察權的配置總是與檢察機關的性質界定相適應的.

③趙林虎.刑事訴訟視野中的檢察權的性質及其配置探析［J］.寶雞文理學院學報（社會科學版），2006.2.文中認為我國現行檢察權的構成必須排除法律監督權而使檢察機關僅承擔控訴職能，成為一種較為純粹的行政權.

④徐益初.析檢察權性質及其運用［J］.人民檢察，1999，4：56.

⑤陳興良.從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”——刑事法治視野中的檢察權［J］.中外法學，2000（6）.

⑥姚忠仁，唐德才，郭穎.論檢察權的性質與法律監督權能之完善［J］.學術論壇，2007，10：66.

⑦沈丙友.公訴職能與法律監督職能關系之檢討［J］.人民檢察，2000，2：14、15.監督是內容，是目的，訴訟是形式，是載體。監督職能必須以訴訟職能為基礎，為條件，訴訟職能是監督職能借以發揮作用的必要途徑和手段。二者是一種職能的兩個方面.

⑧彭禮堂，胡玉強.論檢察權性質的合理定位［J］.行政與法，2006，3：110-112.

⑨韓大元，劉松山.論我國檢察機關的憲法定位［J］.中國人民大學學報，2002（5）.

⑩《中華人民共和國人民檢察院組織法》第二十條人民檢察院行使下列職權：

（一）依照法律規定對有關刑事案件行使偵查權；

（二）對刑事案件進行審查，批準或者決定是否逮捕犯罪嫌疑人；

（三）對刑事案件進行審查，決定是否提起公訴，對決定提起公訴的案件支持公訴；

（四）依照法律規定提起公益訴訟；

（五）對訴訟活動實行法律監督；

（六）對判決、裁定等生效法律文書的執行工作實行法律監督；

（七）對監獄、看守所的執法活動實行法律監督；

（八）法律規定的其他職權.

第二十二條 最高人民檢察院對最高人民法院的死刑復核活動實行監督；對報請核準追訴的案件進行審查，決定是否追訴.

有的學者認為司法解釋權也是檢察權的一部分，這一權力由最高人民檢察院行使。閆鎮國.試談檢察權的設置和完善［J］.河北法學，2008，4：178.筆者認為司法解釋是另一種意義上的立法權，和檢察職權不同，不應該作為檢察職權的內容.

?有的學者認為，現行的訴訟監督尤其是民事行政訴訟監督應該由原來的個案監督轉向個人監督（加強職務犯罪偵查），即對執法者個人在辦理案件過程中適用法律之外的行為的監督，主要方式是職務犯罪偵查。因為一個法官判錯案有兩種原因，一是自身水平問題。二是徇私枉法.對于自身水平問題不能從法律上進行評價。而一個法官如果有不正當行為，即使做出公正的判決，也要受到法律的追究。筆者認為這種觀點有道理，但是考慮到檢察機關的抗訴都要法院來做出裁決（不用擔心檢察機關成為法官之上的法官），把個案監督和個人監督結合起來會有更好的效果.

?具體為14個罪名：1、非法拘禁罪；2、非法搜查罪；3、刑訊逼供罪；4、暴力取證罪；5、虐待被監管人罪；6、濫用職權罪；7、玩忽職守罪；8、徇私枉法罪；9、民事、行政枉法裁判罪；10、執行判決、裁定失職罪；11、執行判決、裁定濫用職權罪；12、私放在押人員罪；13、失職致使在押人員脫逃罪；14、徇私舞弊減刑、假釋、暫予監外執行罪.

?黃濱，卞飛.賦予中國檢察機關公益訴訟權初探——也談當前檢察制度改革的方向［J］.改革與戰略，2003（9）.

?2015年7月，最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，選擇北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅13個省、自治區、直轄市的檢察院開展改革試點。試點期限為二年。試點進行中，最高人民檢察院將與最高人民法院共同加強對試點工作的組織指導和監督檢查，適時就公益訴訟案件管轄、起訴、審理中涉及的具體問題聯合作出實施辦法，報全國人民代表大會常務委員會備案，并及時就試點情況向全國人民代表大會常務委員會作出中期報告。試點期滿后，對實踐證明可行的，適時提請全國人民代表大會常務委員會修改完善有關法律.