淺論如何提高公共資源交易投標保證金管理效率

摘?要：近年來，全國各地積極推進公共資源交易市場改革，建立了統(tǒng)一的公共資源交易平臺，將分散在采購代理機構(gòu)、市招標站、市土地儲備交易中心收取的投標保證金，全部納入公共資源交易中心進行歸集管理，對于促進和規(guī)范公共資源交易活動發(fā)揮了積極作用。但由于公共資源交易市場總體上仍處于發(fā)展初期，各地在建設(shè)運行和監(jiān)督管理中暴露出不少突出問題，各交易中心市場資源不共享，系統(tǒng)分散設(shè)立、重復(fù)建設(shè)，人力、物力繁雜，工作繁重，這些問題嚴重制約了公共資源交易投標保證金管理工作的發(fā)展，亟需構(gòu)建投標保證金管理體系，統(tǒng)一規(guī)則，充分利用信息化手段，簡化流程，提高保證金收退效率。

關(guān)鍵詞：投標保證金;管理體系;提高效率

一、 投標保證金的作用

投標保證金是投標人在參與投標活動時繳納的一定數(shù)額的投標責(zé)任擔(dān)保款項，在投標過程中，能夠促使投標人誠實信用并遵守有關(guān)法律法規(guī)和招標文件的規(guī)定，確保投標方對投標行為負責(zé)。繳納投標保證金是針對招標投標過程中容易引發(fā)的信用問題而采取的一種特定形式，可避免招標人因投標人的不當(dāng)行為遭受經(jīng)濟上的損失，并確保這種行為發(fā)生后能獲得相應(yīng)的經(jīng)濟補償，是一種維護招投標市場秩序的資金保障，能促進公共資源交易市場健康有序發(fā)展。

二、 投標保證金管理實務(wù)中存在的問題

自全國各地開展交易市場整合，建立統(tǒng)一公共資源交易平臺，成立公共資源交易中心后，原分散在采購代理機構(gòu)、市招標站、市土地儲備交易中心收取的投標保證金，變成投標人按文件要求繳入公共資源交易中心賬戶，由交易中心統(tǒng)一進行管理。雖然《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》《工程建設(shè)項目施工招標投標辦法》等法律法規(guī)對投標保證金管理做出了相應(yīng)的規(guī)定，但具體的實務(wù)操作中沒有對應(yīng)的實施細則對其管理流程或模式予以嚴格規(guī)定，在對保證金的規(guī)范管理操作中存在諸多困難，主要問題表現(xiàn)為以下四點：

（一）投標人繳款形式隨意，保證金管理缺乏制度規(guī)范

目前的招標投標法規(guī)定繳納保證金應(yīng)當(dāng)以支票、匯票、本票或者金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)出具的保函等非現(xiàn)金形式提交。但目前大多數(shù)地區(qū)已采用電子招投標系統(tǒng)，電子招投標系統(tǒng)的上線對投標人繳納保證金的形式有特定要求，針對每個項目會生成獨立的銀行賬號，通常要求投標人通過對公賬戶進行網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)款，轉(zhuǎn)入賬戶也必須對應(yīng)所投項目的銀行賬號，只有按規(guī)定繳款才不會影響保證金到賬和及時退付，才能充分發(fā)揮電子招投標系統(tǒng)對保證金管理的積極作用。而一些投標人仍然保持傳統(tǒng)思想，不仔細閱讀采購公告，認為只要繳了錢就行，隨意以個人名義繳納投標保證金，或以電匯形式繳款，甚至還有繳入賬號錯誤等情況，不僅增加了投標保證金退款工作量及難度，還影響開評標活動順利開展。

（二）交易業(yè)務(wù)日益增長與人員力量、業(yè)務(wù)水平不匹配

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，以及根據(jù)“應(yīng)進必進、能進必進”要求，公共資源項目逐年增多，交易業(yè)務(wù)量日益增長，保證金管理工作量逐年增長，不管是交易中心工作人員還是代理機構(gòu)，人員力量有限，跟不上交易業(yè)務(wù)增長步伐。交易中心財務(wù)人員疲于應(yīng)付日常的退款工作，對投標保證金的管理不細致，只是做到單純的記錄收入和支出，以及當(dāng)下的賬戶余額是多少，對于每一個項目的每一筆資金的收入和支出沒有詳細的記錄，對于單個企業(yè)的投標保證金的交易記錄也是模糊的，保證金管理比較混亂。另一方面，代理機構(gòu)人員變動較大，業(yè)務(wù)水平參差不齊。由于離職率高，變動頻繁，老員工與新員工之間交接不到位，對業(yè)務(wù)不熟悉，不按規(guī)定流程操作，造成保證金不能及時退回投標人。

（三）銀行系統(tǒng)對投標保證金的管理跟不上需求

公共資源交易中心會選取不同的銀行開設(shè)投標保證金專戶來辦理資金結(jié)算業(yè)務(wù)，不同的銀行機構(gòu)操作系統(tǒng)各有差異，雖然各家銀行根據(jù)需求在不斷改進，但仍無法全部滿足交易平臺對保證金管理的需求，在保密性、方便性、及時性等方面各有優(yōu)勢及不足。主要不足表現(xiàn)有：銀行流水在開標前未屏蔽，存在投標人信息泄漏的風(fēng)險;開過標的銀行子賬戶仍然可以繳入款，容易造成投標人繳錯賬號;網(wǎng)絡(luò)信號不穩(wěn)定，銀行未能及時將投標人繳款信息推送到交易平臺，影響交易活動開展;對于跨行、現(xiàn)金繳款、電匯等形式繳入的投標保證金，銀行系統(tǒng)中缺少對方賬戶信息，在退款時經(jīng)常出現(xiàn)錯誤，退不出去，存在退款不及時的風(fēng)險;銀行退款記錄未備注所屬項目名稱和編號，對賬不便等等。

（四）交易平臺電子招投標系統(tǒng)不完善

雖然傳統(tǒng)的手工交易模式漸漸淘汰，被電子招投標模式取代，但由于電子招投標系統(tǒng)的不完善，利用不到位，無法實現(xiàn)全流程電子化管理，仍存在操作流程煩瑣，以及手工進行投標保證金收退現(xiàn)象。加上各地公共資源交易中心采用的電子交易系統(tǒng)并不統(tǒng)一，操作流程及要求細節(jié)上各有不同，給投標人及代理機構(gòu)參加投標也帶來一定困擾。電子招投標系統(tǒng)的不完善表現(xiàn)有：電子招投標管理系統(tǒng)不接受柜臺存現(xiàn)或者轉(zhuǎn)賬，必須網(wǎng)銀轉(zhuǎn)賬，否則交易系統(tǒng)無法接收到齊全的繳款人信息，造成退款失敗;項目結(jié)束達到保證金退還條件后，交易系統(tǒng)不能做到自動發(fā)起退款，仍需人工進行一家家退款操作，退款效率低;退款后，未自動接收銀行退款結(jié)果，當(dāng)退款不成功時無提示。電子招投標系統(tǒng)的不完善影響著投標保證金管理工作效率，存在損害投標人利益的可能，在一定程度上制約公共資源交易事業(yè)的發(fā)展。

三、 提高投標保證金管理效率的方法

在交易項目不斷增長，保證金金額越來越大的情況下，做到賬務(wù)清晰、確保資金安全、提高收退效率，促使公共資源交易活動順利開展，已經(jīng)成為公共資源交易中心一項重要工作。以桂林市公共資源交易中心為例，桂林市公共資源交易中心于2016年7月1日正式掛牌運行，市本級工程建設(shè)招標投標、土地使用權(quán)及礦業(yè)權(quán)出讓及政府采購項目進入中心集中交易、集中監(jiān)管。自2017年6月1日起，市本級水利水電工程項目、交通運輸工程項目及縣（區(qū)）的公共資源交易項目按“應(yīng)進必進、能進必進”要求，也統(tǒng)一進場交易。2017年中心收到投標保證金39.51億元，2018年中心收到投標保證金45.46億元，比上年增長15.06%;2019年中心收到投標保證金66.28億元，比上年增長31.41%。桂林市公共資源交易中心通過三年的運行，無論是體制機制改革還是交易業(yè)績都取得了明顯成效。

（一）完善投標保證金管理制度，為依法合規(guī)管理投標保證金提供保障

1. 規(guī)范及縮減保證金繳納形式。規(guī)定投標保證金的付款方與投標人完全一致方為有效繳納保證金，從而加大圍標串標的難度，提高對中標人的約束力，更好地維護招標人交易活動結(jié)束后的權(quán)益;在電子化招投標模式的運用中，支票、本票、匯票等保證金繳納形式已不能很好地適應(yīng)需求，在21 世紀“信息時代”的大背景下，金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)出具的保函，應(yīng)是投標保證金繳納的最佳選擇，可以大幅度減少保證金的進出，提高工作效率;或者采用網(wǎng)上銀行轉(zhuǎn)賬，到賬即時，查詢方便，退款便捷，可以成為投標保證金繳納的次要選擇。

2. 建立投標保證金監(jiān)管制度。規(guī)定公共資源交易中心在項目結(jié)束后，要在門戶網(wǎng)站上實時公布投標保證金清退情況，接受社會監(jiān)督;行政監(jiān)督部門與監(jiān)察、審計部門要加強對公共資源交易及平臺運行的審計監(jiān)督，定期依法開展保證金財務(wù)管理的督查工作，防范各種權(quán)錢交易和暗箱操作，維護招標人和投標人的權(quán)益。

（二）加強代理機構(gòu)管理，提升業(yè)務(wù)操作水平

定期安排代理機構(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在交易中心網(wǎng)站公開操作流程，開通多方式學(xué)習(xí)渠道，提升代理機構(gòu)業(yè)務(wù)操作水平;制訂代理機構(gòu)考核管理辦法，聯(lián)合財政、國土、住建等行政主管部門一起對代理機構(gòu)進行考核，將保證金清退納入考核項目，當(dāng)代理機構(gòu)無正當(dāng)理由、未在規(guī)定時間內(nèi)辦理保證金退款手續(xù)時進行扣分處理，對扣分達到一定程度的代理機構(gòu)，暫停其一段時間的代理業(yè)務(wù)，促使代理機構(gòu)更主動地熟悉業(yè)務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量。

（三）加強政銀溝通合作，完善銀行系統(tǒng)，提高保證金收退效率

選取1～2家銀行開設(shè)投標保證金專用賬戶，實行“統(tǒng)一賬戶、統(tǒng)一收取、統(tǒng)一退付劃轉(zhuǎn)”;協(xié)調(diào)合作銀行派專人負責(zé)投標保證金賬戶管理，發(fā)現(xiàn)問題及時解決;協(xié)調(diào)銀行根據(jù)電子化管理需求改良系統(tǒng)，提高工作質(zhì)量和效率，改良方面主要包括：①對投標單位繳納的保證金數(shù)據(jù)在投標截止時間前進行加密，銀行、交易中心工作人員均查不到保證金繳納信息，投標截止時間到，銀行系統(tǒng)才能解密并發(fā)送對應(yīng)交易項目的保證金繳納信息，有效防范投標單位信息泄露的風(fēng)險，堵住管理上的漏洞;②投標截止后，對應(yīng)項目的銀行子賬戶關(guān)閉進賬，減少投標人繳錯賬號的概率，有效降低交易成本;③交易活動結(jié)束后，銀行系統(tǒng)實時接收交易系統(tǒng)推送的退款指令，及時進行保證金退款，在退款記錄上備注所屬項目名稱或編號，并反推送退款結(jié)果至交易平臺，方便對賬及查詢，保障投標人權(quán)益;④完善銀行賬戶進賬功能，對于繳款人信息不全、不按規(guī)定繳款的，銀行直接拒絕接收入賬，借以警示投標人繳款方式有誤，重新選擇繳納方式，保障交易活動有效開展。

（四）完善電子招投標系統(tǒng)，實現(xiàn)保證金收退全流程電子化

進一步整合規(guī)范公共資源交易平臺，不斷完善分類統(tǒng)一的交易制度規(guī)則、技術(shù)標準和數(shù)據(jù)規(guī)范，促進平臺互聯(lián)互通和信息充分共享。明確交易、服務(wù)、監(jiān)管等各子系統(tǒng)的功能定位，并同步規(guī)劃、建設(shè)、使用信息基礎(chǔ)設(shè)施，完善相關(guān)安全技術(shù)措施，確保系統(tǒng)和數(shù)據(jù)安全。推動電子擔(dān)保保函在公共資源交易領(lǐng)域的應(yīng)用，降低企業(yè)交易成本，提高交易效率。實現(xiàn)保證金收退模塊全流程電子化，安全可靠、保密性強，有效防止投標人信息的外泄，明顯縮短保證金收退周期，降低人工成本，提高資金管理的準確度，大大提高工作質(zhì)量和效率。

四、 結(jié)語

為了保證資金安全，保障交易活動合法合規(guī)開展，保證金的管理亟需制度化、科學(xué)化、規(guī)范化。完善投標保證金管理制度，堅持保證金的集中收取退付，建立投標保證金信息化管理體系，簡化保證金管理工作流程，提高保證金收退效率，是公共資源交易市場體系構(gòu)建的必然要求，更是公共資源交易平臺整體建設(shè)升級必不可少的一環(huán)。

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作者簡介：劉雪坪，桂林市公共資源交易中心。