城鎮排澇項目風險管理研究

摘?要：近年來，受全球氣候變化和城市“熱島”效應的影響，暴雨、臺風等極端天氣發生的頻率呈現上升趨勢，國內許多城市出現了嚴重的暴雨內澇災害，威脅了城市安全運行和人民群眾的正常生產生活。城市內澇災害的頻繁發生也暴露出部分城市在城市規劃建設中的問題，內澇已成為我國城市面臨的普遍性問題之一，伴隨著內澇的不斷發生，凸顯出城市排水系統與快速城市化之間的矛盾，如排水防澇基礎設施建設滯后、調蓄雨洪和應急管理能力不足、城市防澇意識和防災觀念薄弱等問題不斷出現，影響著城市的建設與發展。城鎮排澇項目由于建設和運行周期長，投資大，專業性強且涉及面廣，在建設和運營過程中還會受到不斷變化和復雜紛繁的社會環境、自然環境和歷史因素等因素的影響，不確定性因素多且無序，大大提高了項目風險管理的難度。另外，如果不能夠對城鎮排澇項目整個生命周期內的不確定因素進行有效控制，就可能會對項目造成不可挽回的損失。隨著城鎮排澇項目在國內的不斷建設，如何有效地對項目風險因素進行管理，更好地促進城鎮排澇項目的發展，成為亟待解決的問題。文章以“象山縣城區排澇項目”為研究對象，研究風險管理在工程項目領域的運用，尤其是在城鎮排澇項目中的運用。文章基于風險管理流程，介紹了具體的風險識別和評價方法，構建了風險評價體系。運用層次分析法，結合象山縣城區排洪防澇的現狀，對象山縣城區的排澇風險進行了識別和分析，通過制訂風險應對方面的措施，對整個城市的排澇防洪風險進行有效的監控，同時對項目風險的控制效果進行有效性分析。一方面，豐富了城市排澇項目風險管理的相關研究;另一方面，也有利于為其他城市排澇項目進行風險管理提供借鑒和參考。

關鍵詞：防洪排澇;項目風險;風險管理

一、 象山縣城區排澇項目現狀分析

（一）象山縣城區地理情況簡介

1. 地理位置和地形地貌

象山縣陸域1382km2，其中山地面積為793km2，占陸域總面積的67.5%。象山縣海域6618km2，海岸線長達925km，約占全省海岸線的六分之一。縣內大多是200m以下丘陵，整體的坡度較為平緩，山嶺起伏綿延不但。地形的總體特征是丘陵比較多、山嶺比較低、坡度比較緩，全縣地勢自西北向東南傾斜。象山縣城區位于象山縣中部偏北部的沿海地段，屬山地間平原地帶，主要是由河流沖積和灘涂淤積而形成的，整體地勢較為低洼，平均海拔高度與海平面持平。

2. 氣象水文情況

象山縣城區與東海相鄰，亞熱帶海洋性季風性氣候，冬季和夏季比較長，因此整個城區的降雨量非常豐富，可以說雨量豐沛。象山縣城區多年平均降雨量為1481.6mm，降水的季節分配受季風臺風影響，每年的5～6月屬于梅雨季節，降水時間長;8～10月為臺風頻發的季節，臺風通常會帶來暴雨，降雨強度較大。根據丹城雨量站（即象山縣城區的雨量站）1951～2013年的降雨資料顯示，最大1小時降水量達到112.5mm，發生在1961年9月;最大6小時降水量186.7mm，發生在1952年9月。這幾場降水均系臺風造成。根據統計資料可知，象山縣的短歷時強降雨通常在一天之內發生。

3. 水利工程情況

象山縣城區如“馬蹄形”圍合的古海灣，集水面積約79.55km2，其中大目涂二期圍墾面積約7.77km2，平原面積占到37.97km2，山區面積達到33.80km2。并且象山山區內的多數河流源短流急，不利于修建大的控制性的調蓄工程，流域內有小型水庫10座，原功能為區域內的農業灌溉和城鎮居民飲用水源，蓄滯洪能力較弱。城區水系縱橫交錯，共有河道約40條，總長度73.7km。縱向主要有三條大河橫穿象山縣城，分別是東大河、南大河以及西大河;橫向主要有門前河、馬家堰河、象山河、橫江、橫大河等，東西向使三條縱向河道相互間形成溝通聯系，這幾條河道構成城區“三縱四橫”排澇河道的總框架。城區臨海已建成50年一遇擋潮標準的門前涂海堤和大目涂二期海堤。其中，門前涂海堤防浪墻頂高8m，大目涂二期海堤防浪墻頂高8.8m，堤上建有寬92m的泄洪閘。

（二）象山縣城區排澇項目簡介

象山縣城區作為寧波市的副中心城市之一，交通便利、市場繁榮、經濟發達。隨著象山港大橋的建設，象山主城區丹城片區已融入寧波市“半小時交通經濟圈”，加上杭州灣跨海大橋的疊加效應，象山將進入上海“3小時公路交通圈”，全面融入以上海為中心的長三角經濟圈，從而進入一條社會經濟發展的快車道。快速的經濟發展為象山縣帶來了巨大的機遇，但同時也引發了諸多問題，其中城市防洪體系不健全、內澇災害頻發等問題，嚴重制約著象山縣未來的可持續發展。從現狀來看，象山城區防洪排澇能力還是較低、洪澇災害時有發生。如2009年第8號臺風“莫拉克”，2012年11號臺風“海葵”，2013年23號臺風“菲特”，以及2019年的超級臺風“利奇馬”都給象山造成了巨大的經濟損失。

鑒于以上所述，象山縣城區兼具環境敏感的地理位置及發達的經濟基礎，且城市定位為生態型濱海旅游城市，因此，盡快的提高城區防洪排澇能力不僅是建設現代化濱海城市和保護區域人民生命財產安全的需要，也是實現經濟社會可持續發展的需要。城區排澇項目的實施及其迫切和必然，具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。2013年，象山縣人民政府根據國家、省、市文件的要求，以及結合象山縣城區的實際情況，委托專業規劃設計院編制《象山縣主城區排水（雨水）防澇綜合規劃》，全面開展實施象山縣城區排澇能力提升項目。目的是通過工程建設和非工程性管理措施，實現建立城市雨水徑流控制系統、城市排水管網系統和城市防洪排澇系統，提升象山縣城區的排水防澇能力。

1. 象山城區排澇項目的總體目標

通過有效的工程措施和非工程措施建設，建立系統的、完善的、可持續的排水防澇系統，使象山縣城能有效應對工程標準（20年一遇）暴雨所生產的內澇災害。項目重點是減少脆弱群體，特別是貧困人口遭受澇水的風險，推進城市環境建設和城鎮化進程，為象山縣經濟社會的可持續發展提供保障。

2. 象山城區排澇項目的工程措施內容

疏通治理整個城區的下水道網絡;修建地面上的排水溝渠;疏浚主要河道;建設城市內澇排水泵站，增加排水泵站的數量;整合撇洪溝工程;建設分水閘以及其他低影響開發（LID）工程等。

3. 象山城區排澇項目的非工程措施

通過對土地使用的嚴格規劃和進一步控制，積極設立水災預報和警報機制，提前制訂相應的排澇和災害應急管理計劃，加強宣傳教育，提高公眾對洪澇災害的認識，增強防災意識。

二、 象山縣城區內澇災害分析

城市內澇災害的含義是指在城區內較短的時間中發生了很強的降水或者持續性的降水，這種情況下產生的降雨量遠遠超出整個城市排水能力的范圍，因此會導致整個城區內產生嚴重的積水災害，會對經濟和生命財產安全造成損失的一種現象。與城市洪水災害相比，城市內澇災害是城市內部產生積水所引發的水災，是因為城市自身排水能力不足所導致的災害。城市洪水災害則是城市過境河流水位上漲外溢，或沿海城市潮水入侵，或城市周邊山洪匯入城區引發的水災，是因為城市外水或客水過多所導致的災害。通過結合象山縣的實際情況，可以將城區內澇災害嚴重的原因概括如下幾個方面。

（一）強降雨和連續降雨

從降雨上來說：象山地處中低緯度，屬亞熱帶季風氣候區，5～11月是臺風頻發的季節，通常7～10月會面臨臺風直接在象山登陸的情況。由于受到臺風和梅雨的影響，象山每年夏季還會面臨暴雨侵襲，城區多年平均降雨量1481.6mm，降水主要在梅雨期和臺風期，6～9月份降水占全年降水量的50%，均系臺風降水，降水的歷時短、強度大、雨量集中，大強度的集中降雨易產生山洪及平原積水，對城區的排澇系統造成了極大的壓力。

（二）獨特的地形地貌

從地形上來說：象山城區三面環山，一面臨海，人口密集的老城區位于城市和山區之間，局部區域地坪較低，沒有河道、湖泊和較大的蓄水工程等緩沖區域，山區溪流分散、落差大、坡度陡、匯流快，山水直接入城與城市澇水爭奪排水出路，是加劇城區內澇的一個重要因素。

（三）不合理的人類活動

從排澇的設施來說：一是象山縣城區河道水系規劃布局零亂，河流流向不明、水系不清，而且現有城區內河防洪排澇標準偏低，泄洪能力不足;二是河道的節制閘和排澇閘的泄洪能力不夠，造成河道行洪的卡口，進一步制約河道的泄水能力;三是流域內的蓄水滯洪工程不完善，缺少整體的防洪體系，零星散落的小型塘壩和水庫無法實現這一目標。

（四）城區排水設施落后

從城區澇水的出口來說：作為象山縣城的排澇唯一承泄區——大目洋，潮水頂托時間長，加上城區地勢平緩，汛期受外海潮位頂托影響，造成內河水位在暴雨期間居高不下，尤其是在主峰時段，頂托各排澇管涵，使地面排水不暢，加劇了內澇壓力。

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作者簡介：孫剛，上海大學管理學院。