內涵、意義與制度：全面從嚴治黨下的黨內問責研究

龐鵬 向思潔

【摘要】全面從嚴治黨背景下強化黨內問責是落實全面從嚴治黨戰略的重要抓手、是營造風清氣正政治生態的客觀要求、解決領導干部不擔當不作為的重要手段。全面從嚴治黨背景下黨內問責的制度體現問責條例體現了科學立規的時代精神、適應了依規治黨的政治要求、彰顯了嚴管厚愛的政治原則。

【關鍵詞】全面從嚴治黨 黨內問責 依規治黨

黨的十六屆四中全會提出了“依法實行問責制”，黨的十七大和十八大報告都將健全問責制度作為健全權力監督的重要基礎。黨的十九大報告將全面從嚴治黨作為新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略;同時，為了強化監督執紀問責，要求賦予有干部管理權限的黨組紀律處分權限。第十九屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議公報指出，要完善發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制。黨的十九屆四中全會《決定》指出，要盯緊權力運行各個環節，完善發現問題、糾正偏差、精準問責有效機制。所以，從政治層面來看，黨內問責己經成為全面從嚴治黨的重要抓手。黨內問責實踐的深入開展離不開黨內問責理論與制度的發展。2009年《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》將問責對象界定為“黨政領導干部”，強化了問責權力的整合，為問責實施提供了制度依據。2016年制定的第一部《中國共產黨問責條例》成為黨內問責的“基本法”。2019年9月，我們修改了《中國共產黨問責條例》（以下簡稱“問責條例與，促進了問責機制的不斷完善。所以，從制度層面上看，黨內問責制度將為全面從嚴治黨提供有力保障。

一、全面從嚴治黨背景下黨內問責的內涵分析

問責的概念是隨著西方現代責任政府的產生。作為一個舶來品，問責己經成為一種流行的政治概念。問責概念最早體現為財務問責，出現在會記制度中，意思是查賬、記錄和保存的意思。后來逐漸發展為公共問責、政治問責等。對于問責的概念，不同的學者有不同的看法，例如，世界銀行專家組認為，問責是指權力擁有者必須就其行為進行解釋和承擔責任。而國內學者的觀點則不同，谷志軍（2016）認為，問責包含了監督、辯護和強制三種方式。周亞越（2004）認為，問責是特定主體針對行政機關及其工作人員承擔職責和義務，并要求其承擔否定性結果的規范。由此可見，問責具有以下幾個特征：第一是強制性，問責主體有權運用強制權力對違法職責的行為予以懲罰，這種強制力為體現為運用政治強制力減損相對人的政治評價和政治形象，這也是黨內問責與法律、道德強制力的不同之處;第二是懲罰性，問責對象需要承擔因失職失責而造成的否定性、負面性后果，這是黨內問責不同于獎勵表彰的地方，實踐中也往往對問責對象的人身和聲譽形成較大影響;第三是回應性，問責對象需要對自身行為及所帶來的結果予以解釋，這種回應與解釋既是為調查清楚事件緣由、便于科學問責，也是為了充分保障黨員的正當權利，促進黨務公開和民主政治的實現。

而對于黨內問責的概念，學界認為，是在政黨內部，黨的機關及其領導干部對其履職情況進行解釋說明，并對其違反職責行為要求承擔責任的制度。由此可見，黨內問責的要素包括以下幾個方面：

首先，問責主體是黨的相關部門，根據《問責條例》第四條規定，問責的主體的規定從過去“黨組織”的模糊表述明確列舉為黨委（黨組）、紀委、紀委派駐（派出）機構和黨的工作機關，這不僅有利于破解人們將黨內問責主體片面理解為“紀委”的誤區，而且有利于發揮上級黨組織的領導監督作用和壓實各級黨組織的落實責任。

其次，問責對象的黨組織和黨員，基于黨章規定和權力監督理論，上級黨組織有權對于下級黨員干部和黨組織行為進行監督，所以問責通常體現為上級針對下級組織和個人的責任追究。《問責條例》第四條規定將過去列舉式的規定概括為“黨組織、黨的領導干部”，并將將問責對象的重點從“主要負責人”明確為“黨委（黨組）、黨的工作機關及其領導成員，紀委、紀委派駐（派出）機構及其領導成員”。

最后，問責內容是下級黨組織和黨員的履職情況，履職情況不僅包括濫用權力的“有過”行為，還包括履行職責不到位的“無為”行為，而對于過錯行為的判定，不僅要依據相關黨內相關規定，而且要綜合具體的事實情節，問責的依規依紀和實事求是。對此，《問責條例》第七條規定了黨的領導弱化等應當予以問責的十一種情形，其中包括一種為“其他應當問責的失職失責情形”是便于結合具體情形綜合判斷的兜底性條款。

二、全面從嚴治黨背景下強化黨內問責的戰略意義

（一）落實全面從嚴治黨戰略的重要抓手

黨的十八大以來，我們在政治、經濟、文化、社會等各方面都取得了巨大成就。執政環境發生了變化，對于黨執政能力的要求也提高。對此，黨的十八大報、告指出，我們面臨的“四大風險”“四大考驗”;黨的十九大報告指出：“黨內存在的思想不純、組織不純、作風不純等突出問題尚未得到根本解決”“深刻認識黨面臨的精神懈怠危險、能力不足危險、脫離群眾危險、消極腐敗危險的尖銳性和嚴峻性。”所以，我們必須堅定不移的推進全面從嚴治黨。

首先，全面從嚴治黨中“全面”要求與黨內問責的全面性一致。從《問責條例》上看，黨內問責在問責事由、問責對象和問責方式上都具有全面性，也體現了全面從嚴治黨的“全面”特征。從問責事由上看，黨內問責涵蓋了黨的領導弱化等具體事由，也包括了“其他應當問責的失職失責情形”的兜底條款，豐富了問責的外延事由反手。從問責對象上看，黨內問責對象涵蓋了全體黨員和黨組織，具有最限度的全面性，全面從嚴治黨體現為抓思想、抓管黨、抓執紀、抓治吏、抓作風和抓反腐的從嚴，要確保黨的戰略在全黨九千萬黨員、450多萬黨組織以及“黨政軍民學”各行各業中全覆蓋。從問責方式上看，黨內問責包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、紀律處分;針對黨組織的檢查、通報和改組，涵蓋了從嚴治黨的全部剛性措施，有助于從全局和根本上推進全面從嚴治黨。

其次，全面從嚴治黨中“嚴”要求與黨內問責的嚴厲性一致。全面從嚴治黨的“嚴”，體現了中國共產黨自我凈化、自我革新的決心，這也體現在在黨內問責的嚴厲性中，正如《問責條例》中體現的“失責必問、問責必嚴”。黨內問責，是我黨強化自我監督的基礎上，引入的自我管理和約束機制。黨內問責與黨內監督相比，黨內監督側重于發現、督促和改進問題;黨內問責，是在發現問題的基礎上，挖掘問題的成因，并對責任人進行懲戒，所以問責比監督更能體現出“嚴”的特征。

再次，全面從嚴治黨中“治”的要求與黨內問責制的工具性一致。作為一種管理工具，問責制已經成為世界各國政黨管理黨內事務、貫徹黨的意志的重要方式。內問責不僅適用于黨和政府科層制管理的實踐，而且適用于社會組織和企事業單位的內部管理。問責制工具性的優點在于，其不僅可以使得覆蓋范圍內的組織和個人免于被追究責任，而且能夠發促使其發揮積極性，強化其責任意識和履職能力。為了提升治理效能，中國共產黨通過在治理中引入人力資源管理工具，強化治理能力，取得了良好的效果，為全面從嚴治黨提供了有效工具。

（二）營造風清氣正政治生態的客觀要求

作為一定區域內黨風、政風和社會風氣的綜合體現，政治生態不僅影響著黨員干部的價值理念、思想動態，而且影響著其行為指向。對此，我們制定了《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》，通過堅定理想信念、堅持黨的基本路線、堅決維護黨中央權威等十二個方面從正面為加強黨內政治生活提出了明確要求，為嚴肅黨內政治生活提供了制度依據。

同時，黨的十八大以來，我們黨不僅打掉了諸多貪污腐敗的省部級高官，而且注重從群眾身邊的腐敗問題著手問責，使得政治生態得到明顯改善。但是，我們也應看到有的地方仍然存在一些“灰色區域”“關系網”，有的領導干部存在“多栽花少栽刺”的好人主義、“精致利己”的功利主義“對上不對下”的形式主義、“不怕犯事只怕出事”的地方保護主義等現象，這些現象源自于長期以來的政治生態影響和侵蝕。對此，我們制定了《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》對破壞政治生態的行為進行嚴肅問責處理。當前，我們要實現兩個“一百年”奮斗目標，更加需要通過強化黨內問責，激發全黨和全國人民的創造力，不斷凈化政治生態。

（三）解決領導干部不擔當不作為的重要手段

黨員干部的擔當作為，既是《黨章》對于黨員干部的要求，也是中國共產黨的性質決定的。黨的先進性，不僅需要其以實際行動踏踏實實的完成好每一項工作，而且需要每一個黨組織和黨員干部從思想上堅定信仰，要關鍵時候頂上去，危機時刻豁出去。但是，不容忽視的是，實踐中部分領導干部不擔當不作為現象較為嚴重，其原因或者“為自己再有幾年退休了，擔當作為是年輕人的事”、或者是‘個人職務職級晉升無望，多一事不如少一事”或者是“多干事多犯錯、少干事少犯錯，心理等，其根本原因還是思想上的消極懈怠。為了根治領導干部不擔當不作為的問題，必須強化黨內問責，使得黨員干部時刻保持樹立責任理念、服務理念和公共理念，堅決克服為官不為、為官亂為的現象。對于消極懈怠，怠于履責現象要發揮問責的作用，確保黨的意志不折不扣的貫徹執行。

三、全面從嚴治黨背景下黨內問責的制度體現

（一）問責條例體現了科學立規的時代精神

黨內法規，不僅是管黨治黨的基本依據，而且是黨員干部行為表現的“紅線”。科學立規，要求在黨內法規的制定過程中，尊重社會發展規律，以科學的方法揭示黨內法規的內在特征與基本規律。《問責條例》是根據《黨章》而制定的制度規范，是統領一切的“總綱”，《問責條例》是對黨章中黨的性質、指導思想、組織結構、黨員的權利義務以及黨員的紀律等事項的細化規定和具體落實。作為問責基本法，新修訂的《問責條例》不僅規定了制定的依據，指導思想;而且規定了審批權限、條例解釋、效力范圍等制定的問題;重點對于“誰來問責，.問責什么”“如何問責”進行了程序規定。例如，條例分別對黨委（黨組）、紀委、黨的工作機關等主體的問責權限予以明確;條例明確規定了問責的啟動、調查、決定、實施等環節進行了全面規范，為問責提供了“程序法”規范，有利于嚴肅問責、精準問責，也體現了科學立規的時代精神。

（二）問責條例適應了依規治黨的政治要求

作為“法理權威運作最純粹的類型”，韋伯提出的科層制的結構包括為有效實現管理目標的勞動分工、層級負責的等級制、規章的穩定性、執行職務的非人格化等。在其中，規章制度明確規定了組織成員間的權利義務關系，是組織活動穩定運行的保證。作為全面從嚴治黨的基本特點，依規治黨也是黨中央管黨治黨的基本準則。在黨內問責的實施中，首先要解決的問題是“規是什么”，《問責條例》通過成文法的形式作出了明確規定。如果缺乏基本的成為法依據，黨內問責就很容易陷入“問責泛化”“問責濫用”的境地，問責權力也容易異化為打擊報復、謀取私利的政治工具，全面從嚴治黨也就難以實現。從立法初衷看，在《問責條例》中，依規治黨體現在問責的“依規依紀和實事求是”原則;而根據我國法治建設體系“黨規嚴于國法”的特點，依規依紀體現了鮮明的執政黨政治要求。從作用和意義看，《問責條例》構成了以黨章為根本遵循、以《黨內監督條例》《紀律處分條例》《廉潔自律準則》為基本依據的黨內法規監督執紀問責體系的重要內容。

（三）問責條例彰顯了嚴管厚愛的政治原則

紀律性，是馬克思主義政黨的鮮明特征。當黨員不遵守黨內規定，不履行黨內義務時，就要被追究責任。黨內問責的目的，并非只是追究責任，而是激勵廣大領導干部擔當作為。這體現在《問責條例》的“嚴管和厚愛結合”的原則。同時，《問責條例》不僅在第十七條規定了可以不予問責或者免予問責的情形、第十八條規定采取補救措施的可以減輕或從輕問責;而且在第十九條規定了對于不如實報告情況、阻礙問責工作的要從重或加重問責的情形。同時，對于被問責干部表現好的、符合規定要按照規定予以適用。這樣從制度規定上為干事創業的黨員干部保駕護航，有利于消除廣大黨員干部“一朝被問責”終身受影響的思想顧慮，保護黨員干部的干事積極性。

參考文獻：

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基金項目：涪陵區社科規劃項目“全面從嚴治黨視閾下黨內問責警示機制研究”（SKGHYBL201904）。

作者簡介：龐鵬（1990-），男，中共重慶市涪陵區委黨校，講師，研究方向：依規治黨與法治政府建設。