提高民營企業參與PPP項目積極性的研究

高華 楊紅偉

摘要：以PPP模式是我國政府重點推行的一種為了緩解財政壓力鼓勵政企合作的重要方式為出發點，結合當前我國民企參與積極性較差的現實情況，政府部門對民營企業合作方選擇指標的總結以及分析，最后從創造公平的競爭環境以及制定合理的風險分擔機制兩個方面對政府部門提出建議，本文對PPP項目中提高民營企業積極性具有一定程度上的理論指導。

Abstract： This paper takes the PPP model as the starting point， which is an important way to encourage cooperation between the government and enterprises in order to ease financial pressure， and combined with the current reality that the participation of private enterprises in China is relatively poor and the summarization and analysis of government departments' selection indicators for private enterprise partners， it proposes suggestions to government departments in terms of creating a fair competitive environment and formulating a reasonable risk sharing mechanism. This paper has some theoretical guidance to improve the enthusiasm of private enterprises in PPP project.

關鍵詞：PPP;民營企業;公平感;風險因素

Key words： PPP;private enterprises;sense of fairness;risk factors

中圖分類號：F294? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1006-4311（2020）31-0092-02

0? 引言

PPP（Public-Private Partnership）模式在我國大力推行的一個重要目的是為了吸收社會資本，鼓勵民間企業參與到公共基礎設施的建設中來，一方面可以有效的緩解我國政府財政部的巨大壓力，另一方面可以提高公共產品的服務質量。在我國政府大力推行PPP模式的政策支持下，PPP模式自2014年以來在我國得到了十分廣泛的應用，其中主要包括在公共基礎設施的建設，市政工程、水利項目等基礎設施的建設，近兩年我國政府大力推行“兩重一新”的項目。根據我國PPP項目綜合信息平臺公布的信息顯示，截止到2019年末，我國PPP項目落地項目達到6309個，但是其中民營企業的參與率僅為33.7%，而且自2018年以來我國民營企業在參與PPP項目上的參與率一直維持在34%，這一現象足以表明我國民營企業參與PPP項目積極性并沒有預期的那么高。

在我國，PPP模式中的社會資本主要包括以央企、地方國企為部門的公有制經濟體和以民營企業、外資企業為部門的非公有制經濟體。其中，民營企業的參與在PPP模式推進過程中有著重要的意義。一方面，民營資本因其市場空間受限，在發展過程中創造效率更高的經營模式與管理模式，是國企不具備而PPP項目所需要的;另一方面，從國外經驗來看，PPP項目之所以得到重視，最根本的原因是通過與民間資本合作，發揮民間資本的活力和優勢。如果在PPP模式推進過程中國有資本參與過多，相當于仍是政府投資，府承擔全部風險，偏離了政府推行PPP模式的初衷。自2019年開始我國政府針對PPP項目的要求從重數量轉變為重質量，這一重大的轉變完全是順應我國政府當前針對PPP項目出臺的一系列政策，其中包括《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》以下簡稱《指引》，由此可見伴隨著我國越來越多的PPP項目進入落地運營期，關于PPP項目績效的評價將成為政府關注PPP項目的主要方面，但是這與PPP項目推行的初衷，吸收民間資本的目的是有偏差的，但是針對民營企業參與PPP項目的參與意愿的問題分析的研究較少，因此本文根據現有的研究對民營企業參與PPP項目積極性不高的原因進行分析，并從政府方面提出相應的建議。

1? 民營企業參與PPP項目積極性不高的原因分析

PPP項目存在投資額大、周期長、不確定因素較高等獨特的特點，但是當前我國關于PPP模式的一個合作模式以及采購模式上是存在不公平性的，其中關于PPP模式的采購上重點關注融資、建設與運營等針對全生命周期的一個考察，但是這一關于綜合實力的考察使得民營企業輸在了起跑線上。首先在投資水平上，國有企業在一定程度上是遠高于民營企業，更重要的是國有企業可能會得到一些“隱形的補貼”，例如地方國有企業參與PPP項目會在一定程度上得到上級國資委或者企業的控股的一些平臺的優先資助，在一定程度上極大地降低了民營企業的競爭能力。其次在PPP項目上存在著大量的不合理的風險的轉移，其中最具有代表性的是政府部門過度參與民營企業的建設以及運用維護過程，而PPP項目能否成功的關鍵節點則是在運營維護上，由于政府部門的過度參與使得民營企業在項目的使用程度上得不到相對應的保證，這種權利與責任的不對等性也會大大打擊民營企業參與PPP項目的積極性。最后，在一些民營企業中標的項目中主要是一些項目周期較長投資額較低的項目，例如民營企業單獨可以中標的項目多為5億以下以及項目周期在15年以上。其中這些民營企業也是未上市的企業占據了主要的份額，這給民營企業造成了巨大的壓力，長此以往必定嚴重影響民營企業參與PPP項目的積極性。

在經濟學的領域中有很對學者提出人的公平偏好意愿，而這種公平感的獲得具有參照點的效應，不僅在乎自己的收益與付出是否成正比更會關注與他人的收益的對比。例如：我們會對我們在工作中獲得的收益與他人進行對比，如果我們比他人獲得收益差距較大，則會產生不公平感。作為社會資本參與方的民營企業在參與PPP項目的過程中不僅僅在乎自己分配的利益同時也關注國有企業在參與PPP項目時獲得的利益，而這一對比往往會加劇民營企業的不公平感。目前我國PPP項目中不僅僅存在國有企業較民營企業具有參與重大項目的優先權，作為政府部門的項目發起方，往往會因為監管機制設置的不合理，或者因為在合同制定階段將風險過度的轉移給民營企業，甚至是在項目運營過程中利用自己政府部門的強勢地位來過度參與項目的決策，亦或者作為參與者與監管者的雙面角色參與其中，極大降低了民營企業在參與過程中的公平感。另一方面，已有研究明確指出公平感知會通過影響參與人的心理的一些因素的變化進而影響參與人的行為選擇，對于民營企業來說，不公平感極易造成對PPP項目的厭惡甚至是拋棄。因此，在對民營企業參與PPP項目積極性的研究中，如何提高民營企業的公平感知是政府部門應該關注的重點。

通過梳理現有的文獻整理政府部門在選擇合作伙伴時的標準基本是民營企業是否具有資源上的優勢，因為PPP項目一旦開始則代表著政府部門在一定程度上是與民營企業建立了一種資源共享或者是資源合并的關系，此時政府部門則需要借助民營企業在設計、建設乃至以后的運營上的優勢，對政府部門進行一個項目上的補充，因此，民營企業的綜合實力是政府部門考核的一個核心指標;PPP項目項目周期一般都長達10年以上甚至是幾十年，因此合作雙方的戰略協同性也是十分重要的，對于政府部門或者是民營企業這一點都是選擇合作方的一個重要標準，這對于日后的長時間的順利合作十分重要，而針對PPP項目這一特殊的項目其主要的目標則是為社會大眾提供其滿意的一個公共服務產品。風險共擔的一個責任意識也是項目順利進行的一個重要指標。PPP項目在合作期間具有高度不確定性，合同變更或者其他再談判或者不可避免的其他事件的發生會造成巨大損失，此時政府部門與民營企業是否能風險共擔則是決定項目能否成功的重點，雙方取長補短，各司其職會在一定程度上降低整個項目的運作成本，對處理緊急事件具有重要幫助。當然民營企業的歷史業績或者說是信用、名譽等也是政府部門考察的重要指標，這對于關系治理具有重要影響作用。

2? 對策

基于本文以上的分析，結合我國國務院總理在今年召開的第十三屆人民大會上提出的倡議，對于重大公共基礎設施項目估計民營企業平等參與。為了促進這一目標的盡快實現，現在針對政府部門提出以下建議：

第一，政府應該出臺更加完善的針對幫助民營企業的融資政策。民營企業在建設施工與運營管理方面相較于國有企業具有一定的優勢但是在開發、投資方面是遠遠比不上國有企業雄厚的資金實力。因此國家政府應該出臺一些針對民營企業參與PPP項目方面的融資政策，對于綜合實力較強的民營企業國家應該給予一定的資金政策方面的支持，在一定程度上有利于提高民營企業的競爭力。民營企業作為具有豐富的建設經驗的施工單位，對于項目的運營管理具有比國有企業的巨大優勢，而他們相對于國有企業的劣勢則是在投資能力上的不足，因此，政府部門對于其在融資上的支持可以有效解決民營企業在參與PPP項目上的重多的顧慮，使其參與積極性得到重大提升。

第二，為民營企業參與PPP項目建立一個公平的權利與風險對等的機制。在PPP項目中民營企業主要承擔建設、運營以及后期維護的工作，其中合作周期較長使得不確定性較大，因此，對于風險與權利是否對等則對于民營企業顯得十分重要。如若政府部門強制轉移一部門風向給民營企業，前期在一定程度上是對PPP項目的效率有所提升，成本也會產生一定程度的下降，但是如果過度轉移會嚴重影響PPP項目的整體績效，極大降低整個項目的綜合價值。另一方面PPP項目在很大程度上失敗的一個重要原因就是風險的過度轉移。因此，政府部門應該建立一個完善的風險分配機制，保障民營企業的權利與責任的對等，提升民營企業的參與意愿。

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