政府購買環(huán)境公共服務困境及對策

金福子 劉仕宇 吳林奕

[摘 要]隨著政府職能轉(zhuǎn)變的深入開展與市場經(jīng)濟的漸趨成熟，政府購買逐漸成為環(huán)境公共服務主要的供給方式。然而，我國政府購買環(huán)境公共服務在準備階段、實施階段與反饋階段均面臨不同困境。針對不同階段面臨的問題，單一治理難以發(fā)揮功效，需要通過專項立法，培育社會力量，完善信息公開制度，健全監(jiān)督機制，創(chuàng)新績效評價體系等工作的同步開展，從而推動政府購買環(huán)境公共服務活動健康發(fā)展，不斷滿足公眾日益多元化的環(huán)境公共服務需求。

[關鍵詞]政府購買;環(huán)境公共服務;困境

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.105

1 引言

一直以來我國環(huán)境公共服務的提供長期由政府主導，隨著人們對環(huán)境公共服務多樣化高品質(zhì)化的需求不斷增長，單純依靠政府主導難以實現(xiàn)人民向往的美好生活。黨的十九屆四中全會明確指出：“創(chuàng)新公共服務提供方式，鼓勵支持社會力量興辦公益事業(yè)，滿足人民多層次多樣化需求，使改革發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民。”因此通過政府購買的形式向社會提供環(huán)境公共服務，鼓勵社會力量參與相關服務的供給就成為當前政府職能轉(zhuǎn)變提高自我服務能力的重要改革方向。當前，各級政府購買環(huán)境公共服務活動正在積極探索與深入開展，取得了顯著的改革成效，但諸如法律構架、社會基礎、監(jiān)督體系以及相關評價體系等尚未完善等困境也逐漸浮現(xiàn)，影響著我國政府購買環(huán)境公共服務進一步的深化，本文就相關困境開展研究與討論，并擬提出具有針對性的對策建議。

2 政府購買環(huán)境公共服務的現(xiàn)狀

以1994年深圳市羅湖區(qū)政府對環(huán)境衛(wèi)生服務進行政府購買為標志，政府購買公共服務的模式被引入中國并在環(huán)境領域先行開展，經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，我國政府購買環(huán)境公共服務活動進入深化政策細節(jié)與廣泛推行實踐時期，當前其全過程可以劃分為三個部分：準備階段、實施階段以及反饋階段。

在準備階段中，《政府采購法》《政府采購環(huán)境服務指導意見》《政府購買服務管理辦法》等一系列法規(guī)文件出臺，對政府購買環(huán)境公共服務活動進行了規(guī)范性文本的鋪墊，同時對于相關社會組織和企業(yè)的扶持政策與文件較少，尚未出現(xiàn)大量的專門企業(yè)與成熟的環(huán)保型社會組織群體。

在實施階段中，主要涉及信息公開以及監(jiān)督活動等內(nèi)容。在信息公開方面，《政府購買服務管理辦法》對政府政府購買環(huán)境公共服務提出明確要求，但當前相關信息完整度不高，信息公開平臺內(nèi)容質(zhì)量與利用率較低。在監(jiān)督方面，政府購買環(huán)境公共服務的監(jiān)督分屬于不同的部門，仍是以政府本身，及其下屬財政、審計、環(huán)保等部門為職責主體的內(nèi)部監(jiān)督機制。

反饋階段主要是對環(huán)境公共服務的績效評價活動。北京市、上海市、江蘇省、杭州市等地方政府均出臺了規(guī)范性的績效評價管理辦法，但大量地區(qū)的績效評價主體仍為政府，且指標體系以經(jīng)濟指標為主。

由于實踐中的不同階段所涉及的活動不同，其面臨的主要問題也不同，以往的研究成果存在著研究內(nèi)容較為分散，關注特定環(huán)節(jié)，缺乏整體性視角的問題。因此，本文擬通過系統(tǒng)分析不同活動階段所面臨的問題，建立對當前困境的整體認識，從而更全面的提出相關解決建議。

3 政府購買環(huán)境公共服務的困境

當前政府購買環(huán)境公共服務活動主要面臨著缺乏專項立法的規(guī)制、政策實施的社會基礎不牢、采購信息的公開力度不足、監(jiān)督機制不健全以及績效評價指標體系合理性不足等困境。

3.1 缺乏專項立法的規(guī)制

任何政府活動需要有其專項法律作為依據(jù)才能進行合理有序的開展，但政府購買公共環(huán)境服務的活動尚未出臺專項法律進行規(guī)范，大部分涉及政府購買公共環(huán)境服務的規(guī)定零星分散在《政府采購法》《預算法》《水污染防治法》等多部法律規(guī)范中，且均為籠統(tǒng)性的規(guī)定，政府購買環(huán)境公共服務法律體系碎片化較為嚴重，缺乏專門的法律進行總結。盡管存在地方政府均出臺了規(guī)范性文件，但缺乏上位階法律來源，其本身約束力度有限，注定了分散性的地方性規(guī)范難以發(fā)揮全局效益，導致政府購買公共環(huán)境服務的法律體系出現(xiàn)內(nèi)部紊亂，嚴重影響法律的權威。

3.2 政策實施的社會基礎不牢

政策的順利實施需要與之配套的社會基礎作為其運行環(huán)境。在政府選擇模式下，我國的環(huán)保型社會組織在資質(zhì)審核、組織規(guī)模、人事財務能力基本屬性方面先天不足，日常能力尚且不足，更無能力參與環(huán)境公共服務的有效供給。從企業(yè)動力方面來看，由于環(huán)境公共服務本身非排他性與消費競爭性的特性，其成本、服務質(zhì)量等難以進行量化測定，并且涉及公共利益，難以完全利用市場價格機制來確定，導致環(huán)境公共服務定價困難，在基礎性環(huán)境公共服務領域更是缺乏合理有效的商業(yè)模式，企業(yè)參與動力明顯不足。

3.3 監(jiān)督機制不健全

監(jiān)督機制是政府購買環(huán)境公共服務最終順利實現(xiàn)的保障。當前，我國缺乏獨立專設的政府購買監(jiān)督機構，導致督權利的分散與監(jiān)督力度受限。同時，內(nèi)部監(jiān)督存在“運動員”與“裁判員”合一的情況，監(jiān)督承接方的效果尚可，但忽視對于購買方本身的監(jiān)督，盡管已提出了建立第三方監(jiān)督機制，但尚處于條文階段，目前未全面啟動，內(nèi)部監(jiān)督仍為主要監(jiān)督手段，民眾監(jiān)督機制尚未完整建立，民眾監(jiān)督渠道狹窄，多方位的監(jiān)督體系仍未建立，尚未形成對整個政府購買行為的完整監(jiān)督。

3.4 績效評價指標體系合理性不足

只有科學、合理的績效評價指標體系，才能最終實現(xiàn)績效評估的意義，推進政府購買公共服務健康規(guī)范發(fā)展。從地方政府的實踐情況來看，現(xiàn)有指標中存在著評估內(nèi)容設立不全面、現(xiàn)有指標重數(shù)量輕質(zhì)量以及分類指標不科學等問題。現(xiàn)有指標體系中主要關注經(jīng)濟類指標，側重是否在完成目標的情況下實現(xiàn)成本的節(jié)約，重視項目完成的效率與數(shù)量，缺乏對于社會以及公眾因素的衡量指標，忽視對于環(huán)境公共服務產(chǎn)生的社會效益的評價，忽視社會公眾的滿意程度，對于正外部性指標的評價疏于考慮，整個的指標體系的完整性不高。

4 促進政府購買環(huán)境公共服務的對策建議

2020年是我國政府購買公共服務體系建設的關鍵性節(jié)點，面對當前環(huán)境公共服務購買過程中面對的諸多困境，應當堅持以問題為導向，采取具有針對性的措施，加快專項立法工作，培育社會力量，完善信息公開制度，健全監(jiān)督機制，創(chuàng)新績效評價體系，從而推動政府購買環(huán)境公共服務活動健康發(fā)展，更有效的滿足人民群眾日益多元化的環(huán)境公共服務需求。

4.1 全面推進全國性專項立法工作

面對我國政府購買環(huán)境公共服務的專項立法空缺，地方實踐中缺乏相應的頂層設計，必須加速推進全國性專項立法工作的開展，推進《政府采購法》中環(huán)境公共服務方面實施細則的修訂，與環(huán)保部出臺的《政府采購環(huán)境服務指導意見》相結合，形成嚴謹、科學、細化的專項法律。還應將分布于多部法律規(guī)范中的內(nèi)容進行匯總與整合，遵循當前所涉及的各項法律的基本原則，保持現(xiàn)有法律體系的一致性。并鼓勵地方政府自下而上的經(jīng)驗總結，挖掘各級地方政府優(yōu)秀實踐案例的共性特點，提煉出政府購買環(huán)境公共服務的核心原則與主要措施。

4.2 加快培育社會力量

一方面，要增強社會力量的經(jīng)濟實力。增加財政支持的力度，積極出臺一系列對于企業(yè)、社會組織的稅收減免政策，同時支持與鼓勵社會資本進入環(huán)境相關的公共事業(yè)領域，積極引導社會資金流入環(huán)境公共服務領域，豐富企業(yè)、社會組織的經(jīng)濟構成，實現(xiàn)多元化資金來源;另一方面，進一步放開市場準入。降低企業(yè)、社會組織準入門檻，更新和拓展政府購買環(huán)境公共服務目錄清單，推進環(huán)境評價、環(huán)境咨詢與管理、環(huán)境技術研究與開發(fā)以及環(huán)境工程相關服務等向企業(yè)、社會組織進行開放，擴大其參與環(huán)節(jié)與經(jīng)營范圍，拓展企業(yè)盈利渠道，增強社會組織的獨立性。

4.3 健全監(jiān)督機制，明確監(jiān)督內(nèi)容

應該著力建立多元監(jiān)督模式，疏通社會公眾參與監(jiān)督渠道，構建配套的投訴舉報機制，及時回應訴求，在競標談判與審查驗收階段，應開啟線上直播機制，運用電子政務實現(xiàn)公眾的全流程監(jiān)督，結合第三方監(jiān)督機制，利用環(huán)境相關領域第三方的專業(yè)知識技能與成熟科學的考核指標，從專業(yè)的角度對整個購買過程進行監(jiān)督。同時，出臺嚴格的監(jiān)督實施細則，明確地反映在文本上，對于申請、審批、立項、招標、訂約、實施、調(diào)整、結項、評估等一系列環(huán)節(jié)要明確的規(guī)定和對應的監(jiān)督部門，減少地方政府隨意性。

4.4 創(chuàng)新績效評價體系

利用網(wǎng)絡化治理思維，通過評價主體多元化與評價工具數(shù)字化等方式，實現(xiàn)績效評價體系的創(chuàng)新。轉(zhuǎn)變以政府為核心的單線型績效評價結構，形成政府評估、企業(yè)自評、社會評價與第三方評估相結合的網(wǎng)絡化績效評價結構，確保多元評估主體的獨立性與功能性得以實現(xiàn)。同時，加快數(shù)字化評價工具的開發(fā)應用，發(fā)展數(shù)字化政務平臺，依托大數(shù)據(jù)信息抓取、云計算等現(xiàn)代數(shù)字化技術，開發(fā)專門的社會指標采集系統(tǒng)，對平臺信息進行系統(tǒng)整理、深入挖掘，匯總形成項目評價數(shù)據(jù)，形成績效信息公開與數(shù)據(jù)采集合一的數(shù)字化平臺。

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