基于“三位一體”新型合作體系下農合聯農民合作基金有效運行路徑分析

黃麗萍

“三位一體”新型合作體系最初來源于2006年習近平同志在浙江提出的積極發展以供銷社聯合社、有條件農民合作社、合作社聯合社、涉農產業協會等為載體的生產、供銷、信用相結合的深化供銷社綜合改革構想。2014年以來，浙江省委、省政府不斷創新農村經濟組織形式，到2016年率先全國自下而上全面構建了省市縣鄉四級農合聯體系。構建農合聯組織體系，從“小農戶”到“大農合”，把農民專業合作、供銷合作、信用合作三類組織有機融合形成農民合作經濟組織聯合會，簡稱“農合聯”，提供生產、供銷和信用服務。在這個過程中，農合聯農民合作基金應運而生，與政府導向的產業基金相比較，農合聯基金的產生與運行模式都有其特殊性，本文將結合浙江湖州南潯區農合聯基金（下文簡稱南潯合作基金）實際運行效果對這一問題展開闡述。

一、農合聯農民合作基金運行模式分析

農民合作基金是由農合聯設立，政府提供資金補助，具有公益性與經營性的專項資金，通過財政扶持資金與農民合作經濟組織籌措資金相結合，實現政府支農政策導向與市場化運作的有機結合，引導政府外金融機構、合作經濟組織加大資金投入，帶動社會資本的參與度。該基金主要由三部分來源，分別是農合聯會員的入會費、農合聯（含供銷社）資產經營公司按不少于20%的年度資產收益注入、政府提供的引導資金。據統計，目前，浙江市縣兩級農合聯均建立了農民合作基金，總規模20億元，7個市、48個縣級農合聯單獨組建了資產經營公司，推進農民合作基金的實質性運作。

（一）形成了 “決策-管理-運營”三級組織形式

農合聯農民合作基金本質上是一種地方政府引導基金，地方政府或相關管理部門會成立基金管理委員會（或投資決策委員會）作為基金的最高投資決策機構，行使引導基金決策和管理職責，管理委員會一般不直接參與基金的日常運作。管理委員會主要是由地方政府及相關職能部門的負責人組成，負責合作基金日常管理、投資項目選擇及運作。南潯合作基金成立于2016年11月，由政府提供5000萬元資金補助作為起步資金，設立了“決策-管理-運營”三層組織構架模式。成立合作基金管理委員會為決策機構，農合聯理事長任管委會主任，負責基金的資金籌集，會員的進入、增資、財政資金退出方案，審批為農服務支出項目實施方案，建立農村合作金融機制等。日常管理機構為管委會辦公室，負責落實基金發展決策的執行與管理。運營機構則由基金公司或農合聯資產經營公司代管，基金運營公司根據管委會委托，負責收集和匯總投資合作意向并進行篩選后提出項目投資計劃，按照審議的基金投資計劃，開展對擬投資合作項目盡職調查、組織專家組評審，入股談判，擬定章程或合伙協議，投后管理基金退出等專業化運作。

通過三層組織形式，合作基金管理可全過程實現決策、管理、運營三分離。基金管委會負責決策，基金管理辦公室負責決策的執行與管理，基金運營公司負責項目的運營實施。

（二）合作基金經營方式

合作基金可用作經營用途，由基金運營公司或資產經營公司負責投資項目的具體實施。目前來說，合作基金項目投資方式主要有階段參股、融資擔保及投資保障、風險補助等。

1.參股投資項目方式。這是農合聯農民合作基金的主要運作模式，由合作基金向同級農民合作經濟組織進行股權投資，并在約定的期限內退出，主要支持投資現代農業發展、農業產業鏈打造、農副產品加工與銷售等涉農產業發展和服務功能建設方面的項目。在該模式下，除投資建立農合聯資產經營公司外，合作基金直接投資單個合作項目原則上不超過基金規模的10%，不做第一大股東。2018年，南潯合作基金出資了4000萬元以股權投資的形式，與當地供銷社和經濟薄弱村經濟建設公司共同投資組建現代農業投資發展有限公司，重點參與了當地“跑道魚”“紅美人”等重點產業示范區的種養設施投入以及現代農業示范區等項目建設。參股投資的目的不是控制整個項目的運作，主要實現引導資本的作用，因此在投資合作方案中要確定基金的退出期限、退出條件和退出方式，退出方式包括股權轉讓退出、股東回購退出、清算退出等。

2.融資擔保及投資保障方式。農合聯的組建需要解決農業組織及個人發展規模小、經營實力弱的問題，合作基金的成立則需要解決農合聯成員資金問題。政府性農業融資擔保是解決農村經濟主體資金問題很重要的一種普惠金融模式，以新型農業經營主體、農戶等資金需求主體為主要服務對象，解決信息缺失、信用不足、抵押品缺乏等問題。合作基金以政府出資為保障，以彌補市場不足，可以為出資人特別是銀行分散資金風險，引導更多金融資金流入農業領域，提高農業金融活性。融資擔保及投資保障的運行模式通常由當地政府牽頭，農民合作基金與地方銀行達成戰略性合作協議，針對當地重點發展的特色農業產業園、農業產品、農業技術等量身定做創新性涉農金融產品，發揮農合聯成員間互助擔保優勢，可以將貸款數量多、貸款額度小的農民個體借款需求匯總起來，有效化簡借款手續，減少不必要的交易成本。以南潯合作基金與南潯銀行合作發起的“兩美”農合貸為例，2018年，南潯區財政安排專項資金5000萬元設立農民合作基金，將基金中的1000萬元作為合作金融的專項保證金存入南潯銀行，按1：8的比例放大，為農合聯會員量身定做放款迅速、享受基準利率的金融產品 “兩美”農合貸，授信8個億，擔保66筆，合計發放貸款3842萬元。

3.合作金融風險補償方式。農合聯合作基金與保險公司合作對涉農項目投資開展涉農金融風險補償方式。保險公司對農業融資擔保機構收取一定的保險費用，然后幫助農業融資擔保機構承擔部分違約代償風險。一方面可以借助保險公司雄厚的資金，減輕農業融資擔保機構在違約時面對高額的代償風險壓力，提高涉農金融風險合作模式的抗風險能力;另一方面，利用保險公司擅長的定損、追償能力，對農業融資擔保機構面對違約后續管理有較大幫助。南潯合作基金引入中國人保擔保金融模式，以農合聯的名義與合作廠方達成統購協議，以讓利的形式建立“固定風險資金池”，如發生擔保代償由風險資金池支付，若無風險則按照“4：2：4”的比例分別返利至養殖戶、村集體和下一年的風險基金池中。

二、農合聯農民合作基金運行過程中存在的問題

（一）政府外資金參與積極性偏弱

農合聯農民合作基金的資金來源有政府投入原始資金，會員單位以會費形式投入資金，基金運營管理公司實現的年度收益的資金等，以政府引導的涉農政策性基金需要吸引更多資金投入合作基金作為地方政府培育特色農業產業的重要方式，成立的目的是通過杠桿效應放大財政資金來增加資金的供給，充分發揮政府作用引導更多的資金投資到農業領域，起到示范效應和乘數效應，有效的補充該領域的資金缺乏。但是，由已運行的合作基金開展效果分析，資金的來源主要還是以政府出資為主，其他資金投入的吸引力不足，以銀行資金為例。大部分商業銀行都是公司制企業，以盈利為目的，只有少部分政策性銀行以服務國家政策為目標，涉農政策銀行以及金融業務則更為稀少。以南潯基金“兩美”農合貸為例，該模式建立了風險共擔機制，南潯區農合聯和南潯銀行在做好盡職調查、規范操作的同時，進行風險共擔、依規清償，貸款風險由雙方各承擔50%，經營主體管理不善等原因導致貸款難以償還，不足部分由雙方五五分攤清償。與商業銀行的普通貸款業務相比，類似于“兩美”農合貸業務這樣的農業貸款屬于政策性金融業務，其貸款利率本身就偏低，而且貸款主體因為缺乏有效的抵押物，導致如果貸款一旦出現違約情況，借款方一般都會蒙受較大的損失。部分銀行在面對這種高風險、低利率回報的涉農貸款業務時，很難保持足夠的積極主動性來開展農業貸款業務，通常由當地銀行由于政策性需要而承擔此類貸款業務。

（二）合作基金運作與管理存在不規范現象

農合聯的成立時間尚且短暫，農民合作基金作為農合聯資金運行的載體是浙江探索農村合作金融服務的新模式，在制度建設上還不夠完善，主要體現在合作基金的投資方向不明晰，合作基金在用于經營性投資時，要符合國家、省、市、縣農業農村發展政策及相關規劃和國家扶持發展方向，投資現代農業發展、農業產業鏈打造、農副產品加工與銷售方面的項目，實現合作基金的保值增值。明確不能從事非涉農項目投資，承擔無限連帶責任的對外投資，以合作基金名義為企業或個人提供擔保、抵押，以及從事股票、期貨及其他金融衍生品等業務。造成資金流向不明確的主要原因在于項目投資決策過程中存在不規范現象，沒有按照項目征集、項目審核、初步調查、項目立項、盡職調查、專家組評審、管委會批準等規范程序進行。

制定出的合作基金管理辦法并未執行到位，合作基金運行過程中沒有執行定期報告制度。按規定，每季度結束后15日內，基金運營公司應及時報送合作基金的投資運作、項目發展、股本變化、資金使用等情況，會計年度結束后的4個月內，基金運營公司須提交合作基金年度工作報告。合作基金投資運作過程中突發重大或特殊事件，基金運營公司應及時向管委會辦公室報告，管委會辦公室及時上報管委會。

合作基金管委會對合作基金的運作未進行有效的監督。每年年終，管委會辦公室應組織會計師事務所對基金運營公司運營情況和資金使用情況進行年度審計。對基金目標、效果及其資產情況進行考核評價，并將考核結果向管委會報告。根據績效考核情況，經基金運營公司申請、管委會辦公室審核，并報管委會批準，給予基金運營公司一定比例的業績獎勵或扣減管理費用。

（三）農合聯資產經營公司盈利能力偏弱

合作基金能讓農合聯會員分享農業產品增值帶來的利潤，成立資產經營公司則能更好的開展項目投資活動，其主要職能還是為農服務。成立了農合聯的地方基本上都建立了自己的資產經營公司，但資產經營公司不具備現代企業的特點，自負盈虧能力不足。資產經營公司在實際運營過程中無法脫離供銷社以及基層政府部門獨立運營，所有權與經營權的分離不明顯，不利于資產經營公司管理制度建立。資產經營公司經營理念轉變程度不到位，對于合作基金資產保值增值的職能不明顯，造成項目投資過程中存在不規范現象。

三、提升農民合作基金有效運行的建議

（一）建立基金報告制度，明確退出機制

規范的管理可以樹立合作基金的社會公信力，吸引農村合作資本的加入。“三位一體”新型合作體系下產生的農民合作基金是農合聯的有效組成部分，作為農合聯績效考核一部分有一定的分值，但是作為一個獨立運作的基金，應該按照規范的政府投資類基金進行全過程績效考核與管理，建立合作基金報告制度。以供銷社為主的相關政府部門做好事前績效評估，制定績效目標和績效指標，開展績效監控，每年末基金實施績效自評。受托管理合作基金的運營公司或資產經營公司應定期提供基金總體情況報告，向供銷社、相關政府部門及其他出資人報告基金運行情況，包括政策引導效果、出資變動、基金投資回報和管理費用等。

在合作基金設立時，要明確存續期限和提前終止條款，并設置明確的量化指標，在符合約定退出條件時，及時退出。當合作基金投資參股的企業發生清算時，按照法律程序清償債權人的債權后，按照事先約定，股東共有的剩余財產首先清償合作基金。當合作基金投資的項目偏離目標或者有違規現象時，供銷社及相關政府部門應及時糾正，違規現象嚴重的可中止出資或收回資金。基金績效達不到預期效果、投資進度緩慢或資金長期閑置的，也可擇機退出。

（二）規范項目投資流程，加強資產經營公司盈利能力

作為農合聯的基礎制度，合作基金會設立資產經營公司進項項目投資的運作，或者合作基金直接投資單個合作項目原則上不超過基金規模的10%，不做第一大股東。資產經營公司實現合作基金保值增值功能，選擇穩健并且有發展潛力的農業項目進行投資。投資決策過程需要規范，通過項目征集、項目審核、初步調查、項目立項、盡職調查、專家組評審、管委會批準等程序，對項目的投資規模、投資模式、投資期限、投資金額、收益分配、退出方案等內容公開說明，并附送專家組評審意見報送管委會辦公室。在這過程中，資產經營公司是關鍵的橋梁，要加快引入專業化經營管理團隊，培養具有農業生產技術、農民農業生產經營管理能力的人才，保證在項目選擇上，注重項目產品的增值潛力，又是現代農業發展、農業產業鏈打造、農副產品加工與銷售的項目，這些都建立在一支專業的管理團隊上，資產經營公司要不斷提升盈利能力，將資金用在發展農業產業集團化、品牌化上。

（三）推行“合作基金+信用+風險補償”模式

合作基金運行模式雖然屬于政府引導基金范疇，其政策屬性明顯，借助農合聯的集結優勢，依托政府信用來為農業主體解決融資困境。在融資過程中，運用創新普惠金融模式來進行風險分擔，分攤金融機構的違約風險。但本質上，合作基金的運行模式并沒有降低農業貸款融資的風險，只是對風險進行了分散和轉移。一旦出現較高的違約率和違約損失不但影響農合聯會員利益，甚至會影響政府財政、銀行等借款方利益，從而影響整個合作模式的健康運作。合作基金在運行管理中建立全面的風險管理體系，預防可能風險的發生。加快進行農合聯會員信用審核及風險評估，一方面借助銀行在信用審核、風險評估以及違約追償等的專業優勢，通過銀行的協助有效降低合作基金擔保風險，另一方面借助金融科技發展技術，建立起農合聯會員信用信息庫，運用大數據挖掘分析技術對風險進行全方位預判，把握好風險判斷的標準，及時發現風險隱患以降低實際風險發生的概率。借助保險公司的雄厚資金優勢以及違約代償風險的承擔能力開發多元化的農業保險產品，保險公司幫助農合聯成員提供動產和不動產抵押貸款及擔保，合作基金為無法通過其他手段獲得貸款的借款人提供借款或擔保，對涉農項目的融資擔保增強抗風險能力。通過構建農合聯農民合作基金、銀行、保險公司三方共建“合作基金+信用+風險補償”的模式，發揮農民專業合作、供銷合作、信用合作三類組織有機融合的優勢，推進農業現代化發展。

基金項目：浙江省供銷社2018年度科學研究項目。項目名稱：“三位一體”新型合作體系下農合聯農民合作基金運行模式研究——以浙江省為例;項目編號：18SS02。

作者單位：浙江經貿職業技術學院