關(guān)于煙草專賣行政執(zhí)法全過程記錄的幾點思考
——以現(xiàn)場執(zhí)法為視角

魏 娟

長沙市煙草專賣局（公司），湖南 長沙 410007

推進煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄，對于進一步規(guī)范煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法活動，保障和監(jiān)督各級煙草專賣局有效履行職責(zé)，維護行政相對人合法權(quán)益，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，減少行政執(zhí)法爭議，具有十分重要的意義。本文主要結(jié)合煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法工作實踐，就如何全面落實現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄作一些思考和探究。

一、煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄概述

在煙草執(zhí)法領(lǐng)域，執(zhí)法全過程記錄是指各級煙草專賣局依法實施行政許可、行政檢查、行政處罰等具體行政行為過程中，通過文字、音像等記錄方式對行政執(zhí)法行為的啟動、調(diào)查取證、審查決定、送達執(zhí)行、歸檔管理等全過程進行跟蹤記錄的活動。而現(xiàn)場執(zhí)法作為煙草專賣行政執(zhí)法的重要組成部分，是最容易產(chǎn)生執(zhí)法問題和執(zhí)法爭議的環(huán)節(jié)，要充分運用執(zhí)法文書、執(zhí)法記錄儀等設(shè)備，對現(xiàn)場執(zhí)法環(huán)節(jié)進行全過程記錄，實現(xiàn)對執(zhí)法活動的實時監(jiān)控和管理。目前，各級煙草專賣局現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄工作尚處于不斷完善階段，在一定程度上還存在著執(zhí)法人員主觀認識存在偏差、現(xiàn)場執(zhí)法程序記錄不規(guī)范、音像采集質(zhì)量參差不齊等問題，這不僅易引發(fā)行政爭議，導(dǎo)致行政行為無效，還會引發(fā)行政復(fù)議或訴訟，甚至造成敗訴。

二、當(dāng)前煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄存在的不足

現(xiàn)場執(zhí)法作為執(zhí)法活動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其全過程記錄情況直接關(guān)系到整個執(zhí)法活動的合法性和有效性。當(dāng)前，煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄的不足主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）執(zhí)法人員主觀認識存在偏差

一是在現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄應(yīng)用過程中，部分執(zhí)法人員對執(zhí)法記錄儀的使用抱有抵觸情緒，擔(dān)心執(zhí)法過程中的言語不當(dāng)、行為不規(guī)范會成為將來自己履職不到位的證據(jù)。這種對使用執(zhí)法記錄儀的思想顧慮，直接影響了執(zhí)法效果。二是由于目前上級或者法規(guī)部門主要通過紙質(zhì)文書開展案卷評查，對執(zhí)法記錄儀使用情況開展執(zhí)法監(jiān)督相對較少，因此現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄還停留在遇到重大案件或疑難問題時使用，未形成全面使用、全面記錄的規(guī)范意識。三是因為沒有專門的系統(tǒng)軟件支撐，音像記錄不能實現(xiàn)實時上傳，部分執(zhí)法人員片面地認為音像紀錄會增加工作量、影響執(zhí)法效率，因而對使用執(zhí)法記錄儀積極性不高。

（二）現(xiàn)場執(zhí)法程序記錄不規(guī)范

行政執(zhí)法全過程記錄包含文字記錄與音像記錄兩種方式。從現(xiàn)場執(zhí)法實踐來看，上級部門在格式文書中對必須記錄的要素作了統(tǒng)一規(guī)范，文字記錄質(zhì)量普遍較高，但依然存在一些不足。一是內(nèi)容記載不規(guī)范。如案由描述不完整；當(dāng)事人姓名、卷煙品名等錯寫成同音字；證據(jù)復(fù)制（提取）時間、地點記錄不準確、不詳細；卷煙規(guī)格填寫不準確等。二是事實描述不清楚。如未對卷煙包裝、存放位置、32位激光噴碼等情況作詳細記錄；未對車輛的擺放位置、朝向、外觀、型號、車牌等情況進行描述。三是法定文書填寫不到位。如漏填抽樣送檢文書；未按要求填寫執(zhí)法姓名及執(zhí)法證號；執(zhí)法時間未載明；未經(jīng)當(dāng)事人簽字確認等。另一方面，音像記錄不完整、不規(guī)范的問題也普遍存在。例如，未對出示證件、表明身份等情況進行記錄；未對運輸車輛的擺放位置、朝向、型號、車牌號等信息進行記錄；未對現(xiàn)場采取抽樣取證、先行登記保存等措施情況進行記錄。

（三）音像采集質(zhì)量參差不齊

在現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄中，因執(zhí)法記錄儀設(shè)備和拍攝方法不同、現(xiàn)場情況各異等原因造成攝錄聲音、圖像不清晰，相關(guān)證據(jù)采集質(zhì)量欠佳等問題。一方面，目前各級煙草專賣局配備的執(zhí)法記錄儀多為佩戴式，由于比較笨重，佩戴不便，移動時容易造成攝像頭偏離，而手持記錄儀又不方便開展現(xiàn)場檢查、制作文書等。另一方面，執(zhí)法現(xiàn)場情況也在一定程度上影響了全過程記錄工作質(zhì)量。例如，假煙倉庫現(xiàn)場一般光線不佳、情況復(fù)雜、場面緊張，要在這種情況下保證攝錄質(zhì)量，固定相關(guān)證據(jù)具有一定難度。查獲無證運輸行為，如當(dāng)事人駕車逃逸、發(fā)生暴力抗法等突發(fā)情況時，執(zhí)法人員如合力先行處置突發(fā)事件，可能造成執(zhí)法記錄不全，如安排一人實施全程記錄，勢必影響執(zhí)法效率。第三，部分執(zhí)法人員業(yè)務(wù)水平不高，使用設(shè)備不熟練，攝錄的影像資料質(zhì)量較低，不能滿足證據(jù)要求。如有的記錄只有圖像沒有聲音；有的執(zhí)法時間記錄不準確；有的記錄圖像太過晃動，不能完整呈現(xiàn)執(zhí)法現(xiàn)場；有的拍攝角度光線不足，不能清晰記錄涉案車輛號牌、卷煙品牌等關(guān)鍵證據(jù)。

三、推進煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄的相關(guān)建議

推進煙草專賣行政執(zhí)法全過程記錄，需要以現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄為抓手，固定辦案證據(jù)，補正執(zhí)法瑕疵，化解涉案爭議，規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險。

（一）持續(xù)引導(dǎo)現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄理念轉(zhuǎn)變

首先，要加強思想教育，切實提髙執(zhí)法人員對執(zhí)法過程進行全過程記錄的重要性和必要性的認識，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，養(yǎng)成主動記錄的習(xí)慣。其次，要加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)，統(tǒng)一規(guī)范記錄范圍、方式和要點等內(nèi)容，并通過制作、播放現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄教學(xué)示范片，有效強化執(zhí)法人員全過程規(guī)范記錄的意識。此外，還可以通過開展案例評析會、經(jīng)驗交流會等方式進行針對性指導(dǎo)和交流，強化證據(jù)意識、規(guī)范意識和自我保護意識。

（二）持續(xù)改進現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄的采集方法

一是完善執(zhí)法文書模板。規(guī)范文字表述和記載內(nèi)容，重點優(yōu)化現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄、先行登記保存通知書、抽樣取證文書等內(nèi)容，確保現(xiàn)場執(zhí)法文書程序合法、規(guī)范使用。二是建立音像記錄規(guī)范。根據(jù)音像記錄具體要求，明確經(jīng)營門店、卷煙倉庫、運輸車輛、物流快遞等各執(zhí)法現(xiàn)場的記錄標準和要求。具體來看，在攝錄內(nèi)容方面，應(yīng)包括案發(fā)現(xiàn)場環(huán)境、涉案物品品種及數(shù)量，當(dāng)事人、證人等現(xiàn)場人員的言行舉止以及其他應(yīng)當(dāng)記錄的重要內(nèi)容。針對執(zhí)法受阻、暴力抗法等突發(fā)事件，研究完善應(yīng)對措施，確保規(guī)范化執(zhí)法記錄與處置，有效解決特殊執(zhí)法問題。在攝錄技巧方面，執(zhí)法人員要不斷改進使用方法和技巧，連續(xù)、完整、全程攝錄執(zhí)法過程，有效提升證據(jù)采集的質(zhì)量和效果。

（三）持續(xù)完善現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄考核評價體系

結(jié)合工作實際，制定《煙草專賣行政執(zhí)法全過程記錄制度實施辦法》及相關(guān)配套制度。定期開展現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄專項檢查，抽查執(zhí)法文書與音像記錄，查看文書制作是否真實、準確，音像記錄程序是否與文書記載一致，有無刪除更改痕跡，程序是否正當(dāng)、合法，工作人員是否規(guī)范執(zhí)法、文明執(zhí)法等。此外，上級或法規(guī)部門定期或不定期進行執(zhí)法全過程記錄督查工作，把執(zhí)法全過程記錄和案件評審相結(jié)合，對執(zhí)法文書、音像記錄進行比對和評查，有效規(guī)范案件制作。對不制作或不按要求制作現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄的，給予通報批評，責(zé)令整改。情節(jié)嚴重的，對直接負責(zé)的主管人員和其他責(zé)任人員依法給予行政處分。構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

（四）持續(xù)加強現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄信息系統(tǒng)建設(shè)

建立執(zhí)法記錄數(shù)據(jù)庫，根據(jù)案發(fā)時間、立案號、案由等信息對現(xiàn)場執(zhí)法音像記錄進行分區(qū)儲存，并同步進行刻錄備份。在智能存儲的基礎(chǔ)之上，建立強大的檢索工具，如以無證運輸案由或者當(dāng)事人姓名為關(guān)鍵詞搜索，能自動形成對某類型案件或者某個當(dāng)事人的所有執(zhí)法活動的記錄，改變原來執(zhí)法記錄相對分散、查找分析利用不便的現(xiàn)狀。同時也能通過集成大數(shù)據(jù)，更加科學(xué)客觀地分析煙草專賣執(zhí)法狀況，特別是現(xiàn)場執(zhí)法情況，找出薄弱環(huán)節(jié)，更好地預(yù)防各類違法違規(guī)情況的發(fā)生。

四、結(jié)語

煙草專賣現(xiàn)場執(zhí)法全過程記錄，是全面規(guī)范煙草專賣行政執(zhí)法工作的一項重要措施，對促進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，增強執(zhí)法公信力，提高執(zhí)法質(zhì)量具有十分重要的意義。我們必須緊密結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展形勢和煙草執(zhí)法工作實際，進一步完善相關(guān)制度和手段，全面規(guī)范現(xiàn)場執(zhí)法工作。