大數(shù)據(jù)時代下的政府治理：機遇、挑戰(zhàn)、路徑

李 曉

西北政法大學(xué)，陜西 西安 710063

一、問題的緣起

進入21世紀(jì)以來大數(shù)據(jù)、人工智能、虛擬現(xiàn)實……雨后春筍般進入我們的視線，人類社會踏入三個關(guān)鍵的時代：網(wǎng)絡(luò)社會時代、大數(shù)據(jù)時代、人工智能時代。國家“十三五”規(guī)劃出臺，明確提出將大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略上升到國家層面，重視大數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性資源的重要地位。科技發(fā)展與社會變革的關(guān)系緊密而復(fù)雜，我們是否準(zhǔn)備好應(yīng)對大數(shù)據(jù)技術(shù)給生活、制度、社會治理帶來的挑戰(zhàn)？大數(shù)據(jù)伴隨著全球化與后工業(yè)進程出現(xiàn)，推動了生產(chǎn)方式的改變和社會生產(chǎn)力的提高，重組了人們的生活方式和社會形態(tài)，為政府治理帶來了新的發(fā)展機遇，但其傳播速率快、類型多樣、應(yīng)用價值高的特點也增加了社會的不穩(wěn)定因素，對傳統(tǒng)政府治理方式提出了挑戰(zhàn)。各地政府在不同程度地積極探索從社會管理向社會治理轉(zhuǎn)型的實踐，力求進行精細(xì)化、智能化治理。我們必須認(rèn)識到大數(shù)據(jù)給行政治理運作模式帶來是一個綜合性問題，如何運用數(shù)據(jù)、管控數(shù)據(jù)、利用數(shù)據(jù)共享最優(yōu)化地實現(xiàn)政府治理職能，避免大數(shù)據(jù)技術(shù)的非理性運用給社會帶來的新型社會風(fēng)險，不應(yīng)只停留在技術(shù)層面，需要改變對原有行政權(quán)力的認(rèn)知模式，厘清新時代的行政權(quán)力法律關(guān)系，在理念思維、法律框架、結(jié)構(gòu)體系等方面進行重構(gòu)。

二、大數(shù)據(jù)時代對政府治理帶來的機遇

（一）大數(shù)據(jù)促進公共服務(wù)水平的提高

大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢可以實現(xiàn)公共服務(wù)供給的全面提升，破解傳統(tǒng)公共服務(wù)供給的弊端，以提高公共服務(wù)的均等化、社會化、效率化水平，促進服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型與社會治理現(xiàn)代化。提高公共服務(wù)水平是政府治理能力提升的價值追求，也是服務(wù)型政府建設(shè)的關(guān)鍵所在。大數(shù)據(jù)技術(shù)強大的數(shù)據(jù)整合和分析能力可以將龐雜無序的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換為社會治理所需的信息資源。面對紛繁復(fù)雜的社會事務(wù)，政府建立大數(shù)據(jù)平臺將分散儲存在不同部門、行業(yè)的數(shù)據(jù)進行整體規(guī)劃管理，實現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)存儲、共享和開發(fā)利用，打破部門間的“信息孤島”，形成數(shù)據(jù)大腦，簡化了行政審批的程序性事項，提高了行政服務(wù)效能。

（二）大數(shù)據(jù)推動政府決策科學(xué)化

長期以來受“經(jīng)驗主義”、“直覺主義”的影響，政府決策主要以“拍腦袋”的形式。伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社會事務(wù)日益紛繁復(fù)雜，靠經(jīng)驗憑直覺的治理方式已經(jīng)無法準(zhǔn)確把握社會發(fā)展規(guī)律和特點，當(dāng)然也就無法作出準(zhǔn)確的判斷，進而無法滿足社會主體的個性化、多樣化需求。大數(shù)據(jù)技術(shù)一定程度改善了這種困境，對數(shù)據(jù)收集的結(jié)果以可視化圖表的形式進行直觀反映，再經(jīng)由分析比對篩選出含金量高的數(shù)據(jù)信息為決策和實施過程提供詳實科學(xué)的論據(jù)，提高了政府決策的精準(zhǔn)性和前瞻性。還可通過數(shù)據(jù)對決策實施效果進行實時監(jiān)控、反饋，掌握改進方向，真正做到對決策后跟蹤評估，優(yōu)化了決策過程，讓科學(xué)理性成為政府決策的動態(tài)考量。

（三）大數(shù)據(jù)推動政府治理方式轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)政府治理結(jié)構(gòu)中，政府作為治理的核心，各層級的政府構(gòu)成了一個封閉性的治理結(jié)構(gòu)，社會組織、公民等力量幾乎沒有參與政府治理的空間。一切皆可數(shù)據(jù)化的時代”逐漸打破了信息的單向化流通，不同社會意識的流動性增強，個人意識也隨著新興社交媒體開放表達(dá)，大數(shù)據(jù)的開放包容打破了政府、公眾、社會組織之間的邊界，社會的治理結(jié)構(gòu)不再是“分層”，個人或社會組織都可參與到政府治理過程中進行意見傳輸與反饋。政府的行政模式由管理理念轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砝砟睿渲卫矸绞揭灿伸o態(tài)化向動態(tài)化轉(zhuǎn)變。公民意識的提高帶來了多元化的利益訴求，政府需不斷提高施政能力、拓寬反饋渠道，加強政府治理方式的主動性和靈活性。

三、大數(shù)據(jù)時代對政府治理帶來的挑戰(zhàn)

（一）思維理念的挑戰(zhàn)

數(shù)據(jù)資源在社會的高效流動需要社會及時更新思維理念，形成與大數(shù)據(jù)時代相匹配的新型思維——動態(tài)治理思維。但我國大數(shù)據(jù)起步較晚，缺乏數(shù)據(jù)文化，無論是政府部門還是社會公眾，都普遍缺少數(shù)據(jù)意識，對大數(shù)據(jù)在社會治理中的巨大價值缺乏足夠的認(rèn)識，很多數(shù)據(jù)沒有得到有效的分析和利用。在社會治理中既欠缺對數(shù)據(jù)資源收集的主動性，對現(xiàn)有掌握對數(shù)據(jù)也未及時更新，造成無法準(zhǔn)確知曉公眾的現(xiàn)實需求、敏銳洞察社會發(fā)展遭遇瓶頸的困境。

（二）組織結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)

傳統(tǒng)控制型政府強調(diào)“人、財、物”，政府主體依靠縱向的等級劃分和橫向的部門分工形成官僚科層組織管理體系，重視權(quán)力運作的單一性和權(quán)力傳遞的合法性。這種科層式的一元化體系有其歷史進步性和合理性，但隨著時代的發(fā)展，現(xiàn)代公共管理理論不斷對其進行反省，如強調(diào)科層制結(jié)構(gòu)受制于主體的精力能力和所能憑借的治理資源，在事實上無法靈活運轉(zhuǎn)和有效傳導(dǎo)等。首先受制度主義控制的官僚制組織無法按部就班地面對大數(shù)據(jù)時代下難以預(yù)測的公共危機和社會風(fēng)險，其次大數(shù)據(jù)技術(shù)對金字塔式科層制的管控嚴(yán)格、層級分明、權(quán)威至上的管理方式形成了挑戰(zhàn)，各類組織趨于扁平化，打破了層層控制下的信息不對稱局面，信息權(quán)力趨于平等。

（三）數(shù)據(jù)共享與安全

數(shù)字或數(shù)據(jù)是國家或政府管理的基礎(chǔ)，“數(shù)字政府”已成為現(xiàn)代政府的基本標(biāo)志，但目前除了依法公開的數(shù)據(jù)外，政府?dāng)?shù)據(jù)資源共享程度較低。中央層面未建立統(tǒng)一的政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺，而各地方政府?dāng)?shù)據(jù)平臺的建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，數(shù)據(jù)存儲標(biāo)準(zhǔn)不一，處理技術(shù)不同，政府間數(shù)據(jù)共享困難。相當(dāng)一部分政府機關(guān)將數(shù)據(jù)資源與政府權(quán)力、部門利益掛鉤，僅基于本機關(guān)內(nèi)部需要對數(shù)據(jù)進行收集分析，不愿在部門間進行協(xié)作共享。大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用愈加廣泛，數(shù)據(jù)安全問題也就越突出，單一維度的數(shù)據(jù)若發(fā)生泄漏，損失尚且可以估量，但大數(shù)據(jù)時代從政府到社會，每個主體都是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和消費者，數(shù)據(jù)一旦泄漏所造成的社會風(fēng)險是不可控的。除此之外各種信息隨自媒體的傳播，各類虛假有害的信息挾裹真實有益的信息，導(dǎo)致數(shù)據(jù)的真實性減損，引發(fā)了新的社會問題、法律糾紛甚至滋生違法犯罪行為，并導(dǎo)致形成新的社會治理困境。

（四）法律制度的挑戰(zhàn)

“大數(shù)據(jù)”不只是一個物理概念，它同時也是一種社會概念。作為一種新興文化重廣泛運用在社會活動中，但如果對數(shù)據(jù)沒有法律的約束，超過合理運用的邊界，則會挑戰(zhàn)法律權(quán)威，影響社會穩(wěn)定。法律為保持其穩(wěn)定性而相對具有一定滯后性，無法囊括社會發(fā)展各領(lǐng)域出現(xiàn)的所有新問題，《網(wǎng)絡(luò)安全法》作為一項基本法律維護網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的穩(wěn)定，《個人信息保護法》和《數(shù)據(jù)安全法》也在國家的立法計劃中積極進行，但從總體看，目前我國與大數(shù)據(jù)相關(guān)的法律法規(guī)還不夠完善，還存在法律法規(guī)表述籠統(tǒng)，針對性、可操作性不強，立法層次不高、立法不及時、法律法規(guī)之間相互銜接不夠和系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性不強等問題，在很多領(lǐng)域還存在法律空白。

四、大數(shù)據(jù)時代政府治理轉(zhuǎn)型的路徑

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念

樹立適應(yīng)信息社會的大數(shù)據(jù)意識，及時了解大數(shù)據(jù)相關(guān)知識理論，加大對社會治理主體運用大數(shù)據(jù)的宣傳及培養(yǎng)力度，積極利用大數(shù)據(jù)技術(shù)改善公共管理和服務(wù)，避免經(jīng)驗主義和直覺主義，加強對大數(shù)據(jù)發(fā)展規(guī)律的把握能力，形成與社會治理創(chuàng)新相匹配的動態(tài)治理思維。

（二）重構(gòu)政府組織結(jié)構(gòu)

政府傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)所表現(xiàn)出來的官僚形態(tài)和封閉形態(tài)無法適應(yīng)大數(shù)據(jù)時代所需的新型治理模式。信息在各部門間共享使得橫向分工與縱向命令控制的生硬模式被打破，要基于數(shù)據(jù)的共同決策積極促進結(jié)構(gòu)組織走向扁平化，由封閉走向開放，消除部門縱向?qū)蛹壓蜋M向之間的信息鴻溝，創(chuàng)新行政機構(gòu)間的協(xié)調(diào)機制，促使行政部門聯(lián)結(jié)公共利益實現(xiàn)有效協(xié)調(diào)和整體運作，改變各自為政的現(xiàn)象。

（三）建設(shè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺

首先增強大數(shù)據(jù)應(yīng)用的頂層設(shè)計，整合數(shù)據(jù)資源，打破數(shù)據(jù)壟斷格局，帶動數(shù)據(jù)開發(fā)為經(jīng)濟發(fā)展和政府治理帶來的社會價值，促進大數(shù)據(jù)跨領(lǐng)域、跨部門的開放共享數(shù)據(jù)。其次加大政府對政府、市場、社會各領(lǐng)域的數(shù)據(jù)信息資源收集工作，整合各地政府獨立數(shù)據(jù)平臺為全國統(tǒng)一的國家級數(shù)據(jù)開放平臺，搭建政府?dāng)?shù)據(jù)共享統(tǒng)一門戶，整體規(guī)劃協(xié)調(diào)各部門的數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)和數(shù)據(jù)安全保障工作，最后強化政府、企業(yè)和社會的跨界合作，促使數(shù)據(jù)的占有者以平等的姿態(tài)與一般主體進行數(shù)據(jù)交流共享，通過數(shù)據(jù)平臺共享形成協(xié)調(diào)互動、互相信任的治理機制。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

法律不是靜態(tài)的，而是隨社會發(fā)展呈現(xiàn)出相應(yīng)的動態(tài)變化。根據(jù)大數(shù)據(jù)技術(shù)對社會各個領(lǐng)域帶來的可能性影響，通過法律的整體規(guī)劃和頂層設(shè)計實現(xiàn)對數(shù)據(jù)全周期保護。重視大數(shù)據(jù)的專門立法，在網(wǎng)絡(luò)安全保護的基礎(chǔ)上推進我國對數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)保障等環(huán)節(jié)的立法工作，彌補相關(guān)法律規(guī)范的缺位。通過大數(shù)據(jù)立法加強數(shù)據(jù)安全體系建設(shè)，明晰數(shù)據(jù)隱私與個人自由的法律邊界，將數(shù)據(jù)開放與個人隱私的矛盾在法律框架內(nèi)合理平衡，將數(shù)據(jù)安全全方位地納入法治化軌道。