論我國水資源用途管制制度的構建

賈卓婭

山西財貿職業技術學院，山西 太原 030031

我國水資源總量豐富，但時空分布不均，人均占有量少，供需不平衡問題日益嚴重。面對既定用途間用水競爭激烈、經濟社會發展擠占生態環境用水、水資源浪費和水生態破壞等問題［1］，亟需構建一套科學完善的水資源用途管制制度體系實現我國最嚴格的水資源管理目標。

一、水資源用途管制的涵義

水資源用途管制是國家為保證水資源的合理開發、高效利用和有效保護，在尊重水資源特性的基礎上，編制水資源規劃，科學確定水資源用途，區分用途地對水資源利用和用途變更行為作出一定的限制，采用經濟、行政和法律等強制性管理手段，以確保用水者嚴格依法按照既定用途利用水資源的管理制度。

二、水資源用途管制的必要性分析

植草益認為：通常意義上的規制，是指依據一定的規則對個人和經濟主體的活動進行限制的行為。［2］激勵性管制理論主張盡可能用法律法規式管制給予管制對象以激勵，從而提高資源的配置效率。

長期以來，在我國實行水資源所有權與使用權分離制度的前提下，為了追求自身利益最大化，水資源使用權者一味追求經濟增長的無序過度用水行為造成了水資源的浪費和生態環境的破壞，為了協調公共利益與個人利益，國家作為水資源所有權的擁有者當然地行使行政管理職權，而從水資源的不同用途角度出發建立嚴格的管理制度是有效的。

三、我國水資源用途管制的現狀及問題

（一）我國水資源用途管制的現狀

現階段，我國水資源用途管制主要依據《生態文明體制改革總體方案》、《水資源綜合規劃》等政策和規劃做出的總體部署和指引，嚴格按照《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》和《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》等相關法律、行政法規和部門規章的規定，實施了一系列水資源用途管制措施，主要包括：水資源規劃，對流域或區域的水資源開發利用作出總體部署；水資源論證，包括針對供水、需水、用水的規劃和建設項目水資源論證［3］；取水許可制度和有償使用制度，即向國家、供水企業有償取得取水權、用水權須獲得許可或批準；總量控制和定額管理相結合，兩者互動協調作為節約用水和污染防治的有力保障；水權轉讓制度，允許水權在水權交易平臺依法進行轉讓。

通過實施以上措施，我國各項水資源規劃陸續編制完成并被批復，被批準許可水量逐步遞減，重要江河、湖泊水量分配方案及流域內各省級行政區的用水總量和排污總量控制指標都已基本確定，［4］大部分省市也已陸續出臺了用水定額標準，并根據不同用途作出進一步細化。［5］總之，全國萬元國內生產總值用水量逐年降低，農田灌溉水有效利用系數逐年提升，工業用水量基本穩定，最終保證了生態環境用水量。

（二）我國水資源用途管制中存在的問題

我國水資源用途管制初步呈現良好效果，但仍存在以下問題。

1.管制措施不完善

我國水資源用途管制的措施較全面，但具體到實施過程中，仍有不完善之處。例如，未能綜合考慮流域和區域整體規劃、水功能區劃和水資源規劃明確各類水源的具體用途及其具體的可取水量，影響了取水許可制度實施的科學性；總量與定額指標未能針對不同用水主體的用水方式進行細化，且有時兩者標準不統一，跟蹤監督技術薄弱，直接影響了其可操作性。

2.管制手段單一

目前，我國水資源用途管制主要通過行政管理手段實現，以行政許可為主，即特定的水資源利用行為需要水行政主管部門審核批準，而面對復雜多樣的水資源利用行為，尤其涉及到跨流域跨區域用水且變更用途的情況，單純的行政管理手段大大降低了水資源用途管制的效果和水資源配置的效率。

3.管制制度零散不成體系

《水法》以及相關法律法規中規定的管制制度初步構建了水資源用途管制制度框架，但制度未能從水資源用途角度出發，且設計相對零散，規定過于原則，在沒有及時制定實施細則或地方性的配套法規時，制度難以銜接并層層落實，導致制度的執行結果差強人意。

四、我國水資源用途管制制度的構建

我國水資源用途管制應以推進生態文明建設為宗旨，以可持續發展、節約用水、因地制宜、綜合效益為原則，從利用方式、利用程度和用途變更三個方面的主要內容來構建我國的水資源用途管制制度。

（一）水資源利用方式管制制度

水資源利用方式管制制度是從水資源利用不同方式的角度對用水順序和取水許可進行管制，主要解決水資源怎么用的問題。

1.用水順序管制。結合《水法》對水資源用途和開發利用順序的原則性規定，用水順序應遵循城鄉居民生活用水享有絕對優先利用權；應充分考慮我國水資源規劃、水功能區劃和用水需求進一步細化排列；生態環境用水的排列順序可以適當向前靠攏。

2.取水許可管制。根據《水法》和《取水條例》的規定，“取水”不僅包括通過空間移動獲取水量的行為，還包括由于用水行為導致水質改變的行為，兩者都需要申請許可并獲得批準，因此，應當結合水資源規劃明確水資源用途，充分考慮不同用途用水的用水、排水特點和對生態環境的影響等因素。

（二）水資源利用程度管制制度

水資源利用程度管制主要解決水資源用多少的問題，具體包括生活用水、生態環境用水、農業用水和工業用水的利用程度管制。

1.生活用水管制方面。生活用水方式簡單，節水空間大，可采取以下管制措施：完善階梯式水價制度，結合排污收費倒逼節水減排；普及節水設備；完善城鎮供水管網，將飲用水與非飲用水管網分開，提高中水甚至污水回用率和非傳統水資源利用率，減少地下水的利用。

2.生態環境用水管制方面。水質方面，根據河流的納污能力在排污口以前控制排污總量，加強入河排污口的監督檢查，并明確違法排放行為的法律責任；水量方面，退減被擠占的生態環境用水，實施斷面流量、水量的實時監測和信息共享，通過節水、調水或水權交易等方式保障河流湖泊和地下水的水量。

3.農業用水管制方面。農業灌溉用水量大，因此需要根據供需水量、水源類型和種植結構建立合理的定額指標，鼓勵自主研發和運用先進的灌溉技術，嚴格落實用水總量控制指標；實行超定額用水加價收費制度，完善水權交易制度，建立政府與市場協調配合的農業水價體系。

4.工業用水管制方面。工業用水利用方式復雜、易污染、循環利用率高，所以應根據不同行業或產品的特性、用水水平和節水措施等確定用水定額指標，鼓勵工業企業更新設備工藝、改進節水技術；提高對非傳統水資源的利用能力；對高耗水行業實行嚴格準入制度和差別水價制度；逐步建立從取水、用水到退水的全程監督管理機制。

（三）水資源用途變更管制制度

水資源用途變更主要有兩種，單純的變更有水資源的用途變更和通過水權交易改變水資源用途。單純的變更只能重新申請取水許可。通過市場化的水權交易改變水資源用途則需要將水資源用途變更審批制度與水權交易相結合。原則上，水資源用途變更必須經過審批，不同類型用途變更行為實行不同程序的審批制度。審批過程中主要考慮三個基本條件：第一，要變更用途水資源必須是在取水許可有效期和取水限額內節約出來的；第二，變更用途前通過了水資源論證；第三，變更用途后不得影響公共利益或者利害關系人的合法權益。

綜上所述，筆者認為，只有從利用方式、利用程度和用途變更三個方面的管制制度構建我國的水資源用途管制制度體系，才能實現水資源優化配置、提高用水效率和優化生態環境的目的。在今后的制度構建過程中，還需從鼓勵公眾參與、加強監督管理、完善管制立法等方面對其加以保障，早日建立科學完善的水資源用途管制制度體系。