探索多元新途徑 力求實質性解決行政爭議

黃 薇

上海市浦東新區人民法院，上海 200135

一、我國法院亟需探索多元途徑實質性解決行政爭議

隨著社會主義市場經濟的深入發展，政府職能進一步向多元化轉變，國民教育素質提升，互聯網信息廣泛傳播等紛繁復雜的社會現狀，行政爭議爆炸式增多，信訪居高不下、受案登記制實行導致行政案件激增、服判息訴率低（行政案件幾乎件件上訴）等等問題，以單一的審判方式解決行政糾紛已經難以滿足現實需求。另外，多地法院實行跨區劃集中管轄，行政案件激增。

新《行政訴訟法》第一條將“解決行政爭議”明確作為新行政訴訟法修改之后的立法目的。雖然第六十條仍規定行政訴訟不適用調解，但是留了一個但書：“行政賠償、補償以及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件可以調解。”明確規定了：行政賠償、行政補償、行政機關根據法律法規規定行使自由裁量權案件這三類案件可以進行行政調解，為行政調解在立法層面提供了立法依據，為多元化方式解決行政爭議提供了立法支撐和理論依據。

“行政爭議多元化解決”的提法可追溯到2007年1月最高人民法院頒布的《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》。之后最高人民法院發布了一系列司法政策文件，“探索行政訴訟和解制度，推進落實中央部署的多元化糾紛解決機制改革的任務”。如，2014年12月，最高人民法院在《全面推進人民法院訴訟服務中心建設的指導意見》中提出了設立由法官、專職人民調解員等組成專門調解機構，開展訴調對接、訴前調解或立案調解等工作。這些文件的總體目標是大力推進多元化糾紛解決機制改革，為構建和完善行政爭議多元化解決機制提供了政策依據。①

二、目前我國各地法院做法

“多元化解決行政爭議”的最終目的就是實質性解決行政爭議。為行政爭議預防和化解設置一整套行之有效的制度體系極為關鍵，包括調解（含人民調解、行政調解以及各種行業性或者純民間性的調解）、仲裁、行政裁決、行政復議、行政訴訟等在內的制度體系。當事人可以按照自己的意愿選擇協商、調解、仲裁、行政裁決、行政復議或者行政訴訟等救濟途徑解決行政爭議。②我國多地法院采用“訴前調解”模式應對紛繁復雜的行政爭議糾紛。以上海地區的上海鐵路運輸法院為例，參照民事訴訟訴前調解模式設立行政爭議訴調中心，依托立案庭、借鑒民事調解的經驗和方式，在受案之前對當事人的行政爭議進行先行調解。③行政糾紛訴前調解采用了與民事糾紛訴前調解相類似的流程，因民事糾紛訴前調解已經有一整套完善的工作機制，為行政糾紛訴前調解打開了方便之門。行政訴訟訴前調解機制的有效運行，為實質性解決行政爭議開拓了新方向。這已成為各地法院積極探索多元化糾紛解決機制的一個新方式，成為多元化解決行政爭議機制的一個重要改革嘗試。

另外，以寧波地區為例，由寧波中院牽頭，自上而下首先成立了寧波市行政爭議調解中心，下屬各基層法院也相繼建立了行政爭議調解中心，另外，寧波中院還成立了行政爭議調解工作室，該工作室由員額法官、法官助理以及書記員組成，以寧波市行政爭議調解中心為依托，融合繁簡分流和簡案速裁機制，對行政爭議實質性化解產生了實效。

另外，還有法院設置調解點、調解巡回點等特殊部門，紛紛開拓新途徑，以求適應多元化解決行政爭議的發展趨勢。

三、新嘗試：探索行政爭議多元化解決新途徑

（一）有限調解原則下的調解范圍“微調”

除了行政補償、行政賠償、自由裁量權案件之外，調解案件范圍適當擴大，比如被訴行政行為存在違法情形，但即使判決行政機關敗訴，行政相對人的正當訴求、實質權益仍無法有效實現的案件；再如行政機關負有履行職責、給付職責，且行政相對人訴求合理，但在履職、給付程序條件方面存在爭議的案件；涉及行政相對人信賴利益保護的；涉及政策變化，影響行政相對人權益，有必要根據個案具體情況，綜合考慮案件事實、歷史成因、當事人客觀狀況等因素開展調解或協調化解等等。

對于上述案件不適宜制作調解書時，可采用以下處理方式：不適宜制作調解書的，可以制作談話筆錄，交于法院歸檔，案件可以采用撤訴方式結案；談話內容不適宜公開的，可以申請歸入法院卷宗副卷。

（二）訴中調解引進“外援”力量化解行政爭議

有些案件的特點和性質，需要經過庭審調查辯論之后確定是否適用調解，故依托行政爭議訴調中心，將“特邀調解制度”引入訴中調解，讓法官把更多的精力投入到審判工作中去，就顯得尤為重要。2016年由最高人民法院發布《關于人民法院特邀調解的規定》對“特邀調解”作出詳細的解釋。所謂“特邀調解，是指人民法院吸納符合條件的人民調解、行政調解、商事調解、行業調解等調解組織或者個人成為特邀調解組織或者特邀調解員，接受人民法院立案前委派或者立案后委托依法進行調解，促使當事人在平等協商基礎上達成調解協議、解決糾紛的一種調解活動。這是將起訴到人民法院的糾紛，交于人民法院編外的調解組織或者調解員進行調解的制度。”

站在法院的角度，行政爭議只需要考慮行政法律關系，但是當事人起訴的最終目的，很有可能涉及其本身的民事利益，往往這些民事利益不在行政法律關系考查范圍之內。所以，對于行政爭議實質解決的關鍵往往在于當事人本身的民事利益的解決。借助“特邀調解”專業性和特殊性，實質解決當事人的民事爭議。此外，訴中特邀調解還有著訴前調解沒有的優勢：第一，跨區劃集中管轄后，屬地優勢喪失，行政機關消極應對法院，往往在收到法院傳票之后才予以重視；第二，訴中調解有著法官和特邀調解員雙重保障，更能保障當事人的利益。同時，通過訴調對接，將司法解紛和司法服務功能向外延伸，最大程度上滿足了人民群眾多層次、多途徑及低成本、高效率解決糾紛的需求。

（三）完善行政、司法銜接工作機制，促進行政機關與司法機關良性互動，從源頭上解決行政糾紛

行政爭議多元調處機制的目標：維護當事人的合法權益，妥善解決行政爭議，最大限度緩解審判壓力，促進司法資源的合理配置。所謂“多元調處”，既包括法院內部訴調工作的銜接，也包括法院與轄區所在的區委政法委、區法制辦、區司法局等相關機關、社會組織良性互動、緊密合作，從而加強法院與人民調解、律師調解等非訴調解組織之間的工作銜接與配合，促成行政糾紛解決合力，良性化解行政爭議。著力提升行政執法工作水平，堅持依法行政的同時，兼顧行政執法的合理性，從源頭上控制矛盾的產生；加強司法與行政良性互動工作，整合行政執法、行政復議、行政審判解紛資源，充分挖掘行政復議解紛功能。

當然，所有的調解都應當在征得當事人雙方同意之后，根據當事人自愿的原則、調解合法原則，在認定事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。調解不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權益。當事人不愿意調解或者調解不成的，法院應當及時判決。

注釋：

①侯丹華.“解決行政爭議”背景下的訴前調解問題探討［J］.法律適用，2017（23）：39.

②程琥.在法治軌道上推進行政爭議多元化解決［J］.中國法律評論，2015（2）（總第6期）：26.

③侯丹華.“解決行政爭議”背景下的訴前調解問題探討［J］.法律適用，2017（23）：40-41.