行政執(zhí)法監(jiān)督制度探析

徐享娥

廣東格明律師事務所，廣東 深圳 518000

一、法治建設現(xiàn)狀及其背景

推進全面依法治國建設，關(guān)鍵在于推進行政法治建設。為深入貫徹黨的十八大、十九大精神，著力推進依法治國建設，打造嚴格依法行政的法治政府，廣東省出臺的《廣東省法治政府建設實施綱要（2016-2020）》和某市出臺的《法治中國示范城市建設實施綱要（2017-2020）》中，均提出要深化行政執(zhí)法體制改革，強化隊伍建設，提高執(zhí)法和服務水平，提高行政執(zhí)法透明度和公信力，形成權(quán)責一致、分工合理、資源整合、執(zhí)行有力的行政執(zhí)法體系。同時提出要完善行政執(zhí)法程序，加快建立行政執(zhí)法全過程記錄制度，制定行政執(zhí)法程序規(guī)范，明確具體操作流程，健全行政執(zhí)法調(diào)查取證、告知、罰沒收入管理等制度，明確聽證、集體討論決定的適用條件等。

為順應國家法治建設發(fā)展現(xiàn)狀，更好地規(guī)范行政執(zhí)法行為，結(jié)合目前省、市法治發(fā)展的要求，中共某市某區(qū)委政法委出臺了《2017年全面依法治區(qū)工作要點》，其中第17點明確指出，要創(chuàng)新執(zhí)法司法活動監(jiān)督方式，定期對區(qū)各職能部門、各街道執(zhí)法情況開展執(zhí)法監(jiān)督檢查活動。在此要求下，區(qū)委政法委聘請專業(yè)的執(zhí)法監(jiān)督員，正式開展對行政執(zhí)法行為進行監(jiān)督和檢查的工作。

二、某市某區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督概況

（一）開展行政執(zhí)法監(jiān)督的必要性

2017年為某市某區(qū)行政元年，某市某區(qū)成立以前，在法治建設方面普遍存在著法律依據(jù)滯后、各地體制差異較大、執(zhí)法權(quán)限配置不合理、公務協(xié)作體系不完善、執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高等問題，行政執(zhí)法單位也存在慣性執(zhí)法、從眾執(zhí)法、僥幸執(zhí)法、懶惰執(zhí)法等問題。尤其是2017年以來，某市某區(qū)發(fā)生多起因市政建設、土地整備、查違、安全生產(chǎn)等引發(fā)的集體維權(quán)事件。從不規(guī)范行政執(zhí)法行為等問題造成涉訪涉訴案件比例上漲中可以看出，解決行政執(zhí)法存在的問題刻不容緩。

（二）某市某區(qū)行政執(zhí)法監(jiān)督情況總結(jié)

1.執(zhí)法監(jiān)督的制度模式

2.案卷存在的普遍問題

（1）案件受理和調(diào)查取證環(huán)節(jié)。在立案受理階段，首先要做到的是登記當事人的基本情況，以保障整個行政執(zhí)法工作有適格的主體，但是開展案卷評查過程中，法治監(jiān)督員發(fā)現(xiàn)部分立案登記審批表未載明當事人基本情況，這是立案過程中的重大失誤。

調(diào)查取證是整個行政執(zhí)法過程中最重要的部分，取證是否充分，調(diào)查程序是否合法，都會影響到整個案件的質(zhì)量，不合格的調(diào)查取證甚至會為涉法涉訴埋下隱患。法治監(jiān)督員審查案卷時，發(fā)現(xiàn)部分現(xiàn)場勘驗（檢查）筆錄缺乏“情況屬實”表述，部分材料復印件未注明“與原件核對無誤”字樣，部分詢問、檢查筆錄未載明案由，還有部分先行登記保存證據(jù)通知書未載明行政執(zhí)法證件號碼等等，這些都不符合《某市行政處罰案卷評查標準》相關(guān)規(guī)定，嚴重影響了相關(guān)證據(jù)的證明力。

（2）審查決定階段。行政處罰的作出，要在有理有據(jù)的前提下，即在法律法規(guī)明確規(guī)定下才可以作出。但是法治監(jiān)督員在進行案卷評查過程中，發(fā)現(xiàn)部分案卷責令限期整改指令書等法律文書并未注明援引法律法規(guī)，行政執(zhí)法單位存在嚴重錯誤。

（3）案卷歸檔階段。案卷質(zhì)量的好壞很大程度上取決于案卷歸檔階段是否足夠細致。盡管案卷歸檔人員努力完善每一份案卷，但仍然存在案卷未加蓋騎縫章、攜帶金屬物、未按照時間順序排列等問題，這些問題雖小，但都是于尋常處見功力，于細微處見真章。

3.現(xiàn)場執(zhí)法監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題

（1）未嚴格按照法律程序開展執(zhí)法工作。法治監(jiān)督員在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)部分執(zhí)法人員未能嚴格做到出示工作證，其行為有違《行政處罰法》第三十七條關(guān)于執(zhí)法人員調(diào)查、檢查程序之規(guī)定。另外，部分行政執(zhí)法人員未嚴格按照《行政處罰法》第三十一條將違法事實、理由依據(jù)及當事人依法享有的權(quán)利予以告知，也未按照責令整改期限進行復查。

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（2）法律規(guī)章制度不夠熟悉，釋法能力需進一步提升。部分執(zhí)法人員部門法規(guī)不夠嫻熟，未能指出被檢查單位違法行為所涉具體法律規(guī)定，不能夠正確向被檢查單位闡釋相關(guān)法規(guī)。而且針對企業(yè)提出的與其自身利益相關(guān)法律問題，行政執(zhí)法人員未能向相關(guān)企業(yè)提供解決現(xiàn)實存在問題的正確路徑，執(zhí)法人員的法律解釋略顯不足。

（3）調(diào)查取證不夠規(guī)范。針對違法行為所涉當事人較多的案件，部分檢查人員未能采用隨機的方式抽取部分當事人進行取證，在詢問當事人時，未能做到逐一單獨詢問當事人，也未要求利害關(guān)系人回避，整個執(zhí)法過程存在不規(guī)范、不合法的問題。

（4）未能做到及時檢查。由于轄區(qū)內(nèi)企業(yè)較多，盡管部分執(zhí)法人員基本可以做到每日一查，但未能保證每月每家企業(yè)均可接受執(zhí)法部門例行檢查，致使一些被檢查單位違法行為在較長時期內(nèi)持續(xù)存在，相關(guān)人員合法權(quán)益未能及時得以保障，某些企業(yè)違法違規(guī)現(xiàn)象也不能及時遏制。

三、執(zhí)法監(jiān)督成效

為期一年的行政執(zhí)法監(jiān)督結(jié)束后，某市某區(qū)各街道執(zhí)法部門發(fā)生明顯的變化——行政處罰案卷整理歸檔質(zhì)量顯著提高，執(zhí)法人員依法履職能力日益加強。

（一）案卷歸檔方面

在案卷歸檔的每個環(huán)節(jié)，行政執(zhí)法人員的歸檔水平都有顯著提高。例如載明當事人基本情況，調(diào)查取證更加充分，更加注重調(diào)查程序的合法性，作出行政處罰決定的依據(jù)更加準確，所有案卷基本都加蓋了騎縫章，案卷內(nèi)容均按時間順序排列，而且已不見攜帶金屬物的問題。從案卷歸檔的方方面面看，確實有了質(zhì)的提升。

（二）行政執(zhí)法方面

在現(xiàn)場行政執(zhí)法工作中，執(zhí)法人員提高了行政執(zhí)法透明度，完善了行政執(zhí)法程序，基本配置了行政執(zhí)法記錄儀記錄執(zhí)法全過程。在開展行政執(zhí)法工作過程中，更加注意規(guī)范執(zhí)法行為，態(tài)度溫和，釋法有力，令人信服。整個行政執(zhí)法過程井然有序，基本不存在初次開展執(zhí)法監(jiān)督時出現(xiàn)的種種亂象，行政執(zhí)法行為也產(chǎn)生初步成效。

四、加強行政執(zhí)法隊伍建設建議

為通力解決行政執(zhí)法監(jiān)督過程中出現(xiàn)的各種問題，規(guī)范行政執(zhí)法行為，扎實推進行政法治建設，建設法治中國，筆者認為應當切實加強行政執(zhí)法隊伍建設，提高行政執(zhí)法隊伍素質(zhì)。

（一）穩(wěn)步推進行政執(zhí)法工作，總結(jié)經(jīng)驗

區(qū)直單位、各部門、各街道和社區(qū)行政執(zhí)法部門要繼續(xù)穩(wěn)步扎實推進行政執(zhí)法工作，為維護轄區(qū)秩序穩(wěn)定提供重要法治保障。

（二）加強溝通交流學習，探索建立行政執(zhí)法培訓模式

各部門行政執(zhí)法工作人員應當加強自身法律知識學習，夯實專業(yè)基礎。此外，行政執(zhí)法單位應當著力開展系統(tǒng)的法律規(guī)章知識培訓。培訓方式具體建議如下：

1.現(xiàn)場執(zhí)法過程法律知識學習

現(xiàn)場執(zhí)法過程中面臨法律問題，應當及時與執(zhí)法監(jiān)督員交流學習，以案釋法，現(xiàn)場學法。

2.課堂法律知識培訓

各區(qū)直單位、各部門、街道和社區(qū)行政執(zhí)法部門每個月組織一次法律知識培訓，例如開展跨行政級別交流學習活動、跨領(lǐng)域交流學習活動、跨行政區(qū)交流學習活動、本部門內(nèi)部交流與學習等。

3.培訓成效檢驗

培訓結(jié)束后，組織開展行政執(zhí)法法律知識考試，將執(zhí)法人員培訓、學習情況作為年終考核依據(jù)。

（三）發(fā)揮典型案例的示范作用

一份優(yōu)秀的案卷，能完整再現(xiàn)行政執(zhí)法全過程。因此，筆者建議發(fā)揮典型案例的示范作用，開展行政處罰案卷跨部門交流活動，擇優(yōu)選擇典型示范案卷，經(jīng)辦人分享經(jīng)驗，詳細闡述做好規(guī)范歸檔案卷訣竅。此外，要建立案卷歸檔評優(yōu)獎懲機制，對于案卷整理規(guī)范且符合市級文件相關(guān)要求的經(jīng)辦人，給予一定程度的獎勵。

（四）強調(diào)溫和執(zhí)法，不斷提升政府公信力

強化執(zhí)法隊伍建設，要求提高執(zhí)法和服務水平，改進行政執(zhí)法行為，對輕微違法行為以教育為主，尋求既合法又合理的有效銜接途徑。同時倡導文明執(zhí)法，在合法、合理前提下，尋求可操作性較強、雙方均能接受的執(zhí)法方式，使行政執(zhí)法更加人性化，切實提高行政執(zhí)法透明度和公信力。

五、總結(jié)

開展行政執(zhí)法工作，是行政機關(guān)及其工作人員在行政執(zhí)法時依法履行法定職責和義務。有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督。行使職權(quán)就意味著要承擔相應的責任，這既是依法行政的根本標志，也是實現(xiàn)依法行政的關(guān)鍵保障，更是現(xiàn)代法治國家的基本要求。因此，開展行政執(zhí)法監(jiān)督是確保行政法治建設的重要內(nèi)容，應當繼續(xù)完善行政執(zhí)法監(jiān)督制度，使之落到實處，這樣才能夠更好地規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高行政執(zhí)法質(zhì)效，為法治中國建設添磚加瓦。