鄉村治理層級間的權力調適類型分析*

孫明明

六盤水師范學院，貴州 六盤水 553000

一、行政權和自治權在治理層級中的關系

在國家推進鄉村振興戰略的背景下，黨領導下的行政權力（以下簡稱行政權）通過“資源下鄉”開始向鄉村社會“回歸”。這一過程中如何正確處理行政權和自治權的關系，讓鄉村治理既有強大的行政引導力又能根據不同鄉村地區的情況進行靈活應變是一個關鍵問題。鄉村治理層次是鄉村社會治理的空間載體，通常包括鄉鎮、片區、行政村、自然村等四個層級。而行政權和自治權在這四個層級間的不同安排能反映出行政與自治兩種權力之間的不同關系。如果兩種權力分布于不同的層級意味著行政權和自治權都具有相對獨立的權力空間。如在比較傳統的“鄉政村治”模式中，行政權在鄉鎮層級行使，自治權在行政村層級行使，兩種權力處在不同的治理層級上，行政權不直接介入村莊事務，自治權的行權空間就比較大。如果兩種權力分布于同一治理層級，則需要進行有效的安排，防止行政權對自治權的擠壓。如隨著“資源下鄉”的推進，有些行政村的村委會既是村民自治組織，又要承擔行政權下派的任務，這樣同一層級的同一組織就承接了兩種不同的權力。這種情況下，隨著行政權的下沉，自治權的權力空間就會被壓縮，容易導致村民自治缺少空間。另外，行政權下沉的層級越低，意味著行政權對鄉村治理的介入越深。行政權力的介入可以增加行政效能，但處理不好會影響村民自治，影響村民自我管理的實現。

二、鄉村治理層級間的權力調適的不同類型

在發展不平衡的情況下，不同的鄉村地區需要在不同治理層級間調適“行政”與“社會”兩種權力，這樣就形成適用于不同地區的不同的權力調適類型。

第一類“片區（社區）設行政機構，行政村承擔自治”。這一權力調適類型適用于經濟發展較好、人口數量相對穩定、行政村內部的自然村（組）聯系緊密的鄉村地區。這些地區政府財力較強，能夠提供良好的公共服務，同時行政村集體經濟也較發達，村莊內生動力充足。因此可以在行政村這一層繼續開展村民自治，而將行政權力下沉到鄉村之間的片區這一層。片區是介于鄉鎮和行政村之間的非正式治理層級。在實踐中往往將鄉鎮干部承包的幾個相鄰的村稱為“片”。現在很多地方將“片”改造升級成社區，并設立社區服務中心（或黨政服務站）來承擔上級下派的行政任務。而社區服務中心一般設在靠近社區中心位置的一個較大的村，也有少數設在由幾個村莊合并而成的集中居住的社區。這樣社區服務中心實際承擔了鄉鎮政府派出機構的作用，而村委會則依舊承擔行政村村民自治組織的角色。這樣做的優點是讓兩類不同來源的權力分別由不同治理層級的兩個機構承擔，各司其職。這樣行政權擁有行使權力的支點，也為村民自治保留了充足的空間，既利于行政權下沉，完成國家治理任務，讓公共服務提供更接近群眾，又有利于村民自治活力的釋放，避免行政權對村民自治空間的擠壓，保證村民自我管理村莊事務權利的實現。這樣就能夠在鄉村治理中調動國家與社會兩個層面的積極性。

關于這一權力調適類型需要強調兩點。首先，這一類型不太適合經濟落后并有衰落跡象的鄉村地區采用。因為這一類地區“空心化”比較嚴重，村莊內生動力不足，村民自治陷入空轉而難以發揮實際作用，整個鄉村治理很大程度上依賴行政權的下沉，所以不可能也沒有必要給村民自治保留太大的空間。另外，在片區設置機構、增加人員會產生一定的成本，經濟落后地區也很難有這種財力去支撐。其次，行政權下沉到片區，在社區設立服務中心的同時，不能削弱村民自治，需要繼續發揮村委會的作用。有些地區為了管理方便，不顧實際情況，讓農民“聚居”、“并村”，強制形成了社區或大行政村，并撤銷了原來的村委會，代之以社區服務中心（或大行政村村委會）。這樣村民無法到村委會找村干部就近辦事，事無巨細都只能去距離較遠的社區服務中心辦理，十分不方便。所以這一類地區發揮村民自治的作用、保留村委會和村干部，才能方便村民就近辦事。

第二類“行政村行政化、自治下移到自然村”。這一類型適合經濟發展優良、人口數量穩定，同時行政村內的各自然村（村組）在地理空間上彼此分離的地區。采用這一治理類型的地區需要行政和自治雙下移，需要提供精細化的公共服務，并增設新設組織、人員。而這種制度安排需要付出更多的成本代價。另外只有地方政府有充足的財力保障，行政權才能大力推進“資源下鄉”，并以更接近村民的方式提供公共服務。所以這種模式適合財力比較充足、經濟比較發達的地區采用。

另外，行政權的急速下沉需要自治權在行政村這一層次為其騰出必要的空間。而行政村內自然村（村組）之間在地理空間上的彼此分離，而自然村（組）內部則是村民彼此熟知并有緊密的利益聯系的熟人社會，也為村民自治下沉到自然村和自然村承擔“微自治”的提供了條件。“因此，較之于建制村（行政村）的諸多公共事務與農民的個人利益直接關聯性弱，因利益單元或產權單元與自治單元的相對一致，在以村民小組或自然村為單位的地域相對狹小的共同體中開展自治，具有較強的內生驅動力。”這樣一種“行政”、“自治”雙下沉的制度安排，從實踐上看既保障了公共服務的提供，又激活了村民自治，讓行政權和自治權相得益彰。如廣東清遠市將原建制村（行政村）的村委會改為鄉鎮下派的黨政公共服務站，主要是承接黨務、公共服務等鄉鎮黨委政府下派的工作。而原村民小組則改為村委會成為一級村民自治組織。這樣鄉村治理層級由“鄉鎮—村—村民小組”調整為“鄉鎮—片區—村（原村民小組或自然村）”。將自然村作為村民自治基本單元的做法被認可并逐漸推廣。2018年中央一號文件強調要繼續開展以自然村（村民小組）為基本單元的村民自治試點工作，進而深化村民自治實踐，各地陸續的試點工作也陸續展開。

當然這種權力調適類型也不是普適的，在適用時需要注意幾個問題。首先，采取這種類型的權力調適類型需要很強的財力支撐，適用于經濟比較發達的地區，要不然很難承擔增設大量自然村村委會和村干部的負擔。另外，如果行政村是人口大量減少的“空心村”，則很難將人口稀少的自然村作為村民自治的基本單元。其次，將村民自治下移到自然村的同時，要適當保留行政村一級的村民自治。將自然村作為村民自治的基本單位，而完全取消行政村一級的村民自治，會導致村民自治范圍的縮小，影響行政村層面的協同發展。因此，在行政村層面存在較強的社會關聯的情況下，行政村層面的自治不能輕易退出，而是要某種程度上實現行政村和自然村的雙層自治。

第三類“行政村半行政化，同時承接兩種權力”。這種權力調適類型適合地方經濟發展水平一般、地方政府財力一般、人口部分流出、村民自治缺乏活力的維持型鄉村地區。這類地區由于財力所限、人口減少等原因，很難在鄉村兩個層級之間設立社區服務中心。又因自然村人口減少、相互之間無明顯地理阻隔等原因，導致在自然村這一層級開展村民自治的條件并不成熟。因此，在行政村這一層級行使兩種權力就成為比較現實的選擇。這就需要“進行‘選擇性行政化’——在維持行政村組織法律性質不變的前提下，在局部領域注入政府官僚的因子。”行政村這一層級的村組織既要維持村民自治的運轉，又要完成行政權下派的任務。這樣在行政權適度下移的同時，在行政村層面的村民自治也能得以保留，自治權有一定的權力空間。另外，讓村組織同時承接兩種權力，也避免了新設機構而產生的人、財、物等的耗費，減少了財政壓力。目前，全國大部分鄉村地區人口不同程度的減少，村莊有“空心化”的跡象，而行政權又想在這些鄉村地區投放資源、提供更多公共服務，所以采用這種比較經濟的權力調適類型是合適的。

在這種模式下，一定要注意兩種權力的邊界，特別是要防止行政權對自治權的擠壓甚至是替代。因為行政權是攜帶大量資源下鄉的，具有主動性、強制性等特點，在兩種權力處在同一層面、界限不清晰的情況下，自治權的空間很容易被行政權壓縮。由于壓力體制的關系，村干部在面臨兩方面的工作沖突時，也往往是對上負責而不對下負責。為防止自治權的弱化，需要從控制下派行政任務量、對村組織或村干部進行分工兩個方面去解決問題。一方面，中央明確指出各部門不能向村級組織下派大量村組織不宜承擔的工作任務，對于哪些是屬于鄉鎮政府的工作，那些是村莊的工作要厘清。另一方面，還需要對行政村的村組織或村干部進行分工，通過分工分別承接兩種權力。如成都市“把村委會原有的村級事務決策者和集體經濟經營管理者的職能，調整為村民（代表）會議和村民議事會的執行者和政府下移公共服務和社會管理職能的承接者。而村民議事會作為一種常設的決策機構，受村民（代表）會議委托，在授權范圍內行使村級事務的議事權、決策權、監督權”。另外，還可以通過村干部的分工，通過角色差別來分別承擔兩種權力。通過這兩種做法能夠實現在行政權和自治權同處一個層級的情況下，避免過多的權力交叉和沖突。

第四類“村民自治終結，行政權上移”。在發展最快和最慢的兩類鄉村地區，村民自治都將以不同形式走向終結，行政權則上移到鄉鎮及以上層級。而行政層級最低的鄉鎮政府將逐漸向一個半行政化的街道辦或公共服務供給點轉變。但適用這一權力調適類型的卻是發展程度迥然不同的兩類村莊。

（一）村民自治改居民自治，鄉鎮政府改街道辦。以珠三角、長三角為代表的一些鄉村地區具有資源集聚、二三產業發達、人口大量流入、居住空間密集等特點。村民之間的關系逐漸陌生化，基于熟人社會的村民自治開始瓦解。同時村民的生產生活方式、交往溝通方式也不同于普通農村，除了存在集體經濟外，這些地區在其他方面已經和城市沒有太大差異。大量外來人口需要獲得平等的居民權利，既有的公共服務也滿足不了都市生活的需求，鄉村治理體制亟需向城市治理體制轉軌。鄉鎮政府將改為街道辦，由正式的行政機關變為半行政性的派出機關，而行政權力則上移到城市的各職能部門。村民自治將改為居民自治而走向終結，村莊社會將逐漸被城市社區所取代，村民委員會也將陸續改為居民委員會。

（二）村民自治終結，鄉鎮駐地提供公共服務。這是經濟凋敝、人口大量流失的衰敗型村莊的必然選擇。在這些人口銳減、經濟落后、“空心”化嚴重的村莊，村民自治難以為繼。除了已經進城的村民外，對部分衰落的村莊可以進行易地移民搬遷或集中到鄉鎮駐地居住，而對沒有實行搬遷村莊村民要提供基本的公共服務，做好兜底工作。此種情況下，在村一級、片區一級設行政機構都是不經濟的，最好的做法是合并鄉鎮，將行政權力上移到新的大鄉鎮駐地，而將原鄉鎮駐地逐漸剝離行政權力，而純粹變成一個公共服務供給點。而行政權最重要的工作是對留守村民進行救濟保障。

城鎮化的鄉村因為外來人口太多、社區居民呈現異質性而稀釋了村莊的社會關聯，而衰敗村莊因為人口稀少而無法形成社會關聯。因為村民自治終結，原有村莊社會關聯逐漸消失了，所以行政權雖然在層級上上收了，但對社會事務的治理卻必須直接介入。如城市職能部門直接管理新社區居民，縣級民政部門直接對衰敗村莊的村民進行救濟。

三、小結

鄉村地區行政權和自治權在不同治理層級如何調試往往受不同經濟發展水平、人口變化情況、自然地理條件影響。以上權力調適類型也是根據這些情況進行劃分的。當然，這些類型的劃分是基于理論構造的，現實的情況還要更復雜一些。如前所述有些鄉村地區將村民自治下沉到村民小組、村落，但是卻依然保留行政村層面的村民自治。再如，行政權有時并不會滿足于深入到行政村層面，還會通過行政村將行政壓力傳導到自然村（村民小組）層次，導致自然村也有被行政化的問題，如有些地方村民理事會就經常被要求承擔村兩委轉移的行政任務。但通過這種類型的劃分，可以比較明晰地觀察行政權和自治權在不同類型村莊的空間分布狀況，也可以認識兩種權力各自在不同層次的進退，還能抽象出兩種權力在空間上的沖突、協調、補充、融合的關系。最終也為不同類型的村莊選擇適宜的、實用的治理模式提供一定的參考。