泰國PPP法律制度分析及啟示

李倩（廣西大學法學院）

“一帶一路”自2013年提出以來已取得豐碩成果,下一階段的發展重心是基礎設施等重大項目建設和產能合作。“一帶一路”沿線多數國家基礎設施建設需求大，但是僅依靠政府預算參與投資遠無法滿足，因此，運用PPP模式吸引、鼓勵社會資本參與國家基礎設施投資建設是一種較好的方式。中南半島作為“一帶一路”建設的重要戰略地區之一，連接印度洋和太平洋，對實現區域內和跨區域互聯互通十分重要。而泰國與中南半島其他幾國相比，投資環境較好，根據世界經濟論壇（WEF）發布的《2019年全球競爭力報告》顯示，泰國在全球最具競爭力的140個國家和地區中排第40位。因此本論文對泰國PPP法律制度進行研究，明晰泰國對PPP的法律規制、監管部門以及PPP項目流程等要素，為我國企業參與泰國基礎設施建設提供法律指引，以有效應對法律風險。

一、泰國PPP法律制度概況

（一）泰國PPP法律發展和完善

泰國于1992年頒布了第一部公私伙伴關系法，《私人參與國家事業法》（Private Participation inState Undertaking Act,〔PPSU Act〕），其主要立法宗旨是反腐敗和保護公共利益，而不是為私營主體創造有利環境。自那時以來，特許權類型的公私伙伴關系在泰國非常普遍，特別是在運輸和公用事業部門。2013年泰國政府頒布了《私人投資國家事業法》（the Private Investments in State Undertaking Act B.E. 2556,〔PISU Act〕），這是近幾年泰國最主要的PPP法規，1992年的《私人參與國家事業法》被廢除。與《私人參與國家事業法》相比，《私人投資國家事業法》確立了三項基本原則：標準化、便利化和透明度。

根據《私人投資國家事業法》制定了以下相關規章。《PPP委員會通知：關于項目所有者機構的項目評估報告內容要求（B.E. 2557〔2014〕）》；《招標公告詳情、投資建議文件、選擇委員會選擇方式及投標擔保和履約擔保規定（B.E. 2558〔2015〕）》；《SEPO關于投資伙伴關系合同標準條款公告（B.E. 2558〔2015〕）》；《PPP委員會關于投資伙伴關系合同的實質內容修改公告（B.E.2558〔2015〕）》。

還包括《公私伙伴關系戰略計劃（2015-2019）》（Public Private Partnership Strategic Plan B.E. 2558-2562〔2015-2019〕），確定了五年內私主體參與投資的領域和類型，規劃了66個PPP項目，預計投資成本為1.41萬億泰銖（約400億美元）。還發布了《2017-2021五年PPP戰略規劃》（PPP Strategic Plan B.E. 2560-2564〔2017-2021〕），該計劃規定 55個潛在PPP項目，總投資額約1.62萬億泰銖。兩個戰略計劃都將PPP項目分為需要和鼓勵私人投資兩組。例如需要私營部門投資的行業有：城市軌道交通線等。鼓勵私營部門投資的行業有：電信網絡等。

2019年新PPP法即《公私伙伴關系法》《The Public-Private Partnership Act B.E. 2562 （2019）》 生 效，2013年PISU法被取代。新PPP法強調吸引更多的私營主體參與投資，重視私主體的創新和技術并且提供更多的支持政策。并確立便利化、一致性、精簡化和透明化四項基本原則。

（二）泰國現行PPP法對公私伙伴關系的相關規定

《公私伙伴關系法》（以下稱新PPP法）是規范私主體參與基礎設施建設的立法之一，由財政部負責實施。雖然《私人投資國家事業法》被取代，但在新PPP法生效之前根據舊PPP法制定的部門規章、通知及規則，若不與新PPP法的規定相沖突，則將繼續有效。

新PPP法將基礎設施項目和公共服務分為公路、高速公路、專用道路和陸路運輸；火車、電動火車和其他鐵路運輸；機場和航空運輸；港口和水路運輸；水資源管理、灌溉、自來水廠和污水處理； 能源工程；電信和一般通信等十二類。

聯合項目價值達50億銖及以上由新PPP法規定的規則、程序和條件來管理。項目價值低于50億銖的則依據PPP委員會規定的規則和程序進行，但是如果委員會認為價值雖然低于50億銖但是一個重要項目，或者其符合PPP法案第12條規定的聯合投資項目規劃，委員會可以指導項目所有者按照PPP法案的規定開展項目。項目價值低于50億銖，由PPP委員會確定規則和程序后，負責的政府部門應向委員會和內閣提供可行性研究報告和項目分析報告，由它們進一步審查。委員會和內閣批準后，負責的政府實體應開始選擇私營合作伙伴。一般上述程序可能需要25個月，但委員會可以根據具體情況縮短這一時限。

新PPP法和2013 PISU法相比，新法規定的PPP項目類別變少，PPP法第7條規定了12類基礎設施項目和公共服務；新法對項目準備和實施過程做出一些修改，例如，項目建設部部長批準項目所有者機構的項目研究報告60天期限和國家企業政策辦公室審議項目研究報告的60天期限已被取消；新PPP法規定對合同的任何修改都需要監督委員會和司法部長辦公室審查，審查期限為45日；但同時也規定在緊急情況下或者出于公共安全的考慮，經內閣批準，項目所有者被授權簽訂新臨時合同、修改現有合同或者終止合同。

二、泰國PPP監管機構

（一）公私伙伴關系委員會（Public-Private Partnership Policy Committee ）

公私伙伴關系委員會，即PPP委員會。職責如下：1.在頒布王室法令或行政規章之前向財政部長提出意見；2.評估和批準聯合投資項目的實施方案；3.確定50億泰銖以下聯合投資項目的準備和實施標準及程序；4.批準聯合投資合同的修改；5. 向內閣建議如何解決問題和項目最佳時間安排，以便依據PPP法案實施項目。

（二）國營企業政策辦公室（The State Enterprise Policy Office ）

作為PPP委員會的秘書處和PPP單位，負責多部門間的協調。其主要職責如下：1.根據國家經濟和社會發展理事會辦公室編寫的《王國經濟和社會發展及基礎設施發展總計劃》，制定聯合投資項目計劃，并將該計劃提交給PPP委員會批準。委員會批準后，將該計劃在SEPO信息網絡系統公布。2.根據PPP法規定向政府機構提出意見、建議；3.實施PPP法規定或經內閣或PPP委員會授權的其他行為。

（三）選擇委員會（ Selection Committee）

選擇委員會在私營主體一方的選擇中負有重要職責。項目所有者編寫招標邀請書草案、選擇私營合作伙伴的文件草案和公私伙伴關系合同草案需要其批準。選擇委員會成員包括：委員會主席，由項目所有者代表擔任；責任部門代表、司法部長代表、國營企業政策辦公室代表、兩名該PPP 項目專家作為成員以及項目所有者機構代表作為成員和秘書。

PPP法第37條規定，選擇委員會成員在任職期間以及自簽訂聯合投資合同之日起兩年內實施下列行為屬于犯罪： （1）成為聯合投資項目私營實體一方的董事會成員、擁有管理權力或顧問；（2）不論是成員本人或其配偶還是其未成年子女持有私營實體一方股份數量超過實繳股本的0.5%。應處三年以下的監禁和/或600000以下泰銖的罰款。

（四）監督委員會（Supervisory Committee）

監督委員會職責是對聯合投資項目進行監督以及對PPP 合同的所有修改提出意見。監督委員會的構成：負責的部門代表作為委員會主席、其他成員有司法部長代表、國營企業政策辦公室代表、以及作為成員和秘書的項目所有者機構代表。

（五）基金委員會（The Fund Committee）

公私伙伴關系促進基金（Public-Private Partnership Promotion Fund）是在財政部下設立的，以支持公私伙伴關系法的實施。 基金可用于支付顧問的聘用費，如果項目所有者沒有預留專款聘請顧問，可以向PPP促進基金提交撥款申請。基金委員會的組成：財政部常務秘書作為委員會主席；其他成員包括國家經濟和社會發展委員會秘書長、財政預算局局長、總審計署署長。

三、泰國PPP項目流程

（一） PPP項目準備

項目是否能以PPP模式展開，需要分析技術可行性、財務可行性、法律上的可行性、環境和社會可持續性、物有所值評估、財政負擔能力評估、PPP結構與風險分配、最初的市場測試等要素。在制定聯合投資項目時，項目所有者應準備一份可行性研究報告和項目分析報告，因此，項目所有者應聘請一名顧問共同編寫報告。項目所有者應將項目建議書連同可行性研究報告和項目分析報告一起提交負有責任的部長和委員會審議并批準。批準后，負有責任的部長向內閣提出聯合投資項目建議，以獲得內閣批準和采取行動實施。

（二）選擇私營合作伙伴

選擇私營主體一般以競爭性招標的方式進行，但是可行性研究和項目分析報告表明，競爭性投標不是選擇私主體的合適方法，或者項目所有者和委員會同意不采用競爭性招標方式，經內閣批準，則可用非招標方式。

招標選擇私營主體，項目所有者編寫招標邀請書草案、選擇私營合作伙伴的文件草案和公私伙伴關系合同草案，并將其提交選擇委員會（ Selection Committee）批準。在選擇委員會核準以上三個草案后，項目所有者和選擇委員會繼續選擇私營主體。若只有一個私營主體提交標書或提交了若干份但只有一份符合標準，且選擇委員會認為該項目有利于社會，則可依據PPP法確定其中標。在選定私營主體并與其就公私伙伴關系合同草案談判后，項目所有者將合同草案提交司法長辦公室（the Office of the Attorney-General ）審查。 此外，項目所有者還將上述文件提交負責任部長，最后提交內閣。經內閣批準后，項目所有者可與選定的私營實體簽訂公私伙伴關系合同。（ ）

（三）PPP項目監督

在PPP合同簽訂后，負責任的部長應任命一個監督委員會，其職責是對聯合投資項目進行監督以及對 PPP 合同的所有修改提出意見。項目所有者也應在PPP合同簽訂之日起30日內，向社會公布共同投資項目的詳細情況。

（四）PPP合同的修改與新合同的訂立

如果PPP合同需要修改，由項目所有者提出修改，分別將修改意見提交給監督委員會評論和司法部長辦公室審查；將審查后的草案提交給負責任的部門；負責任部門部長批準后，若是非實質性的修改，項目所有者即可簽訂合同；若是實質性的修改，需要PPP委員會的同意，然后負責任部門部長將PPP委員會同意后的草案提交給內閣，獲得內閣同意后，項目所有者則簽訂合同。

四、參與泰國PPP項目投資建設法律啟示

泰國政府正加大對基礎設施建設領域的投入，PPP委員會批準了《2017-2021五年PPP戰略規劃》，該計劃總投資額約1.62萬億泰銖，吸引社會資本參與基礎設施投資建設是必然之舉。大規模運用PPP模式的挑戰在于它是一個復雜的系統，涉及融資結構、風險分配、合同管理、糾紛解決等諸多因素，因此擁有完善的法律法規體系以及公共部門較強的能力是PPP項目順利實施的有力保證。

泰國PPP法在PPP模式用于基礎建設的實踐中不斷完善。PPP法越來越注重吸引私營主體參與基礎設施投資，規定對國內國際投資者友好的程序和增加更多的獎勵措施，PPP項目流程與以前相比更加簡化靈活。另外設有專門的PPP機構，包括PPP委員會、負責PPP法實施的財政部下設立的國營企業政策辦公室、PPP監督委員會等。這些機構各司其職，使PPP項目的整個過程有序進行。

基礎設施投資通常規模較大，項目周期較長，當社會資本參與基礎設施建設投資時還面臨在此項目周期內監管規則改變或受到不明確規則指導的風險。因此盡管泰國存在特定的PPP法律，但合同仍然扮演著重要的角色。私人主體在參與PPP項目時應重視PPP合同的簽訂，以更好的避免風險。除了PPP法有關于合同的規定，PPP委員會和國營企業政策辦公室有針對投資伙伴關系合同做出更詳細的規定，私人主體投資者還應熟悉這些規定。