放管服視角下的行政審批制度改革

宋欣靚

南京工業大學，江蘇 南京 211816

一、放管服視角下的行政審批制度及各地探索

（一）放管服中的行政審批制度

“放管服”，即簡政放權、放管結合、優化服務。

2001年，國家下發《國務院批轉關于行政審批制度改革工作實施意見的通知》第一次提出了“行政審批制度改革”，這一說法的提出可以看作是行政審批制度改革在中央的正式啟動，是國家層面關于行政審批制度改革探索的出發點。行政審批制度改革的根本就是要做到最大化地給市場、企業松綁，以放松監管來減少不必要的審批和流程。

在以“放管服”為內核的行政審批制度的改革過程中，“簡政放權”是核心，是行政部門對既得權益的一種自我舍棄。而“放管結合” 則是在進行簡政放權的基礎上，用新思想、新技術來管理和監督包括政治、經濟、社會以及法律等各方面的問題，以此建設一個現代法治型、服務型政府。最后“優化服務”是在前兩者的前提下，以建設人民滿意的服務型政府為目標而產生的治理理念、治理機制及治理體系。所以，在服務型政府目標指引下的行政審批制度改革，要求地方政府政府以自身建設和服務群眾的需要主動采取相關行政措施。

（二）各地探索

1．江蘇省南京市的“不見面”審批

江蘇省南京市為簡化流程，便利人民群眾，創新了多種審批方式，讓市民們做到了一次不跑，事情辦好。具體舉措有“外網受理，內網辦理”、“全程公開”、“快遞送達結果”等多種審批。

2．浙江省杭州市的“最多跑一次”

浙江省杭州市積極深入“放管服”改革，創新提出“最多跑一次”的行政審批制度。“最多跑一次” 歸根結底也是為了實現行政審批事項從受理到辦結過程中的“一次上門”或“零上門”，以便利市民，主要以一種一窗受理、集成服務的模式，有效地放活了市場，激活了企業。

二、地方政府行政審批制度共性問題

（一）重減少行政審批數量忽略其質量

1．下放過程只關注數量

當前衡量地方政府的行政審批制度改革是否卓有成效，還是以核檢行政審批事項數量的減少為主，這也造成了地方政府在實踐中推進行政審批改革過分關注數量。然而這樣的關注必將導致改革工作的表面化進而發展成為一種功利主義，是對行政審批改革要求的片面化釋義。

2．下放過程中輕視質量

為了片面地實現審批改革數據的美觀，有些地方在放權過程中就會輕視質量，主要下放一些不會損害到其利益的不為人知的審批事項以此來完成一個改革數量目標。這些審批事項多是常年無人問津的“僵尸項目”，而那些涉及到既得利益的項目在下放過程中卻多加限制、審批條件嚴格，這些都是輕視質量，糊弄上級和群眾偷梁換柱的做法。

（二）部分權限下放后承接工作不到位

1．下放缺乏實際權力

在改革過程中，地方和部門最先關注的必定是自身利益，當出現利益沖突的時候，有的地方政府選擇服從人民利益，有的卻選擇了敷衍應付。他們選擇“抓大放小”，即僅僅下放一些表面的、派生的不涉及其關鍵利益的事項，而緊緊抓住那些可以保證自身權力持有的審批項目，導致下放的都是無關緊要缺乏權力的事項。

2．基層沒有承接資質

一般來說，基層組織的設立比較精簡，不會設置很多公務人員，而在行政審批放權的實際工作中，存在著上級政府部門下放權力、增加權限，卻不增加基層人員數量的現象。這樣就導致下放的審批事項增多，基層的業務量驟增，而基層卻缺乏工作人員處理事務，隨之產生了工作量巨大便和公務人員過少的沖突。此外，還有部分基層公務人員依舊沿襲過去的思維方式，只關注自身利益，消極對待下放的審批事項，是一種消極的地方保護主義。

（三）監管體系的設立不完善

1．相關法律法規建設緩慢

目前為止，我國只有《行政許可法》這一部行政審批專項法。它只大致地對行政審批行為做了限制。然而多年實踐經驗證明，它取得的成果十分有限。與西方發達國家相比，我國的行政審批立法進度緩慢，迄今尚未有一部專門的行政程序法。

2．監督過程缺乏公民參與

我國歷史決定，長久以來政府部門占據著社會治理的主導地位，因此公民缺乏社會治理的積極性，導致了大多數普通市民的政治生活十分貧瘠。他們慣性認為社會公共事務應當交由政府管理，政府的管理才是最有效可行的。目前，我國仍是世界上最大的發展中國家，公民們追求的首要價值仍舊是經濟屬性，公民的政治素養也有待提高。現實中，除去部分接受了相關學科教育的公民，多數人并不具備參與政治生活的必需的專業素養。

三、行政審批制度優化路徑

（一）健全完善組織架構和工作機制

1．完備改革協調機制

筆者認為在常設市行政審批制度改革領導小組的基礎上，可以再單獨成立一個專門的綜合部門，這個部門綜合了市法制辦、市編辦、市財政局、市紀檢監察等歌部門機構的力量，主要負責落實具體工作施行。

2．健全審批服務保障機制

為使政務服務工作運轉良好，應當設置一個提供科學完整的基本保障和激勵的約束機制。這就需要對窗口行政審批實行季度運行分析審批、倒查核查、首問告知、辦結承諾、紀律考勤、行為規范、勘驗評審、信息共享等工作制度并在實踐過程中相應地形成體系。

（二）落實審批權力下放

1．建立科學的政績評估體制

為了打破地方政府固有政績觀念，應當設立一套科學合理的考核和評價行政審批改革政績的機制。在加強教育和宣傳的基礎上，還可以采取如下措施：第一，引入豐富的評判主體。地方政府可以把人民群眾引入體系中，擔任評價審批改革成果的主體，將群眾的反饋作為一種參考，甚至可以選取具有專業素養的群眾代表直接對政績作出評估。第二，重新調整政績考核體系的相關標準，反對片面的“數字政績”，而改以審核地方在行政審批改革過程中的創新能力以及其成果的可持續情況等。

2．下放時重視基層與公民

行政審批改革中的簡政放權不僅需要地方政府間形成有效的上下聯動機制，更要重視人民群眾對于簡政放權的迫切需求。地方政府要以服務人民群眾為首要目標，以指導人民的需求為導向，切實解決人民的“痛點”和“難點”，促進行政審批制度的改革。

（三）加強審批各過程監管

1．理順監管與執法的職責

為加強監管，首先應當理順審批部門的事務監管體制，劃清不同監管部門之間的職責界限，改革領導小組應積極協調規劃，發揮好領導作用，解決各部門在改革中產生的困難，協助各部門，使其得以順利完成審批監管工作。

2．創新電子政務在線監察

其次還應當創新監管方式，在大數據背景下，在市場監管中運用好大數據技術，加快構建一個新型市場監管制度，做到信息歸集共享科學、信息公示透明、信用監管有力。可以創新設立一個信息平臺，運用該平臺的實時數據對違反監管或政府政策的市場實體進行處罰，形成一個系統的和動態的監控機制，增加非法業務實體的成本，減少違法行為。

四、總結

行政審批制度改革是一個綜合性的改革問題，涉及到市場經濟、行政法治以及公共行政等多方面。本文主要圍繞當前“放管服”的時代背景，分析了我國目前地方政府的行政審批改革，以及所取得成果的不足之處，并對優化存留問題提出淺顯的建議，以求進一步深化“放管服”下的行政審批制度改革。研究表明在行政審批改革過程中，地方政府的不足集中在對于權力的下放、權力的監管和群眾的認識等方面。所以，在此分析下，之后的行政審批改革工作應著重注意地方政府的下放權力、設置科學的工作機制、對權力的監管以及提升人民群眾的社會治理意識。