我國土地準征收法律制度的完善

蔣頁貝 謝清媛 楊 鈺 王岳衡 馮國俊

廣西大學行健文理學院，廣西 南寧 530005

一、準征收制度的概述

（一）土地準征收概念

準征收制度，是指政府或其有關部門為了滿足公共利益，通過行政手段對被征收人的土地財產權進行限制，從而導致被征收人的土地財產權利遭受到損害，權利人可以向其征收部門申請支付一定經濟補償的制度。

（二）土地準征收理論的來源及發展

準征收制度最早是通過1922年的馬洪案。準征收與征收對于公民財產權利干涉的界限為“限制”與“剝奪”，前者在對于財產權利的干涉更加偏向于軟手段，后者的權力干涉會偏向于硬手段，它偏向于買賣的關系，政府給付了補償款，會導致土地所有權的轉移，而且這一種轉移是具有法定的強制性的，所以在當前的社會背景下往往會出現很多的征收糾紛，究其緣由就是社會利益與個人利益的矛盾。

（三）土地準征收制度的特點

1．土地準征收制度是以維護社會土地權益的分配平衡與促進社會發展為目的，具有公益性。當被侵害人面對國家對于被侵害人的土地財產權進行限制之時，被侵害人可以向國家對此損害請求賠償；而當國家需要購買土地遭受到土地財產所有權人無理拒絕或者哄抬價位時，通過土地準征收制度，可以在其被征收的土地上收購一部分的權利，滿足社會公共利益和發展社會公共事業。

2．土地準征收制度是“限制”其財產權，并非“剝奪”，具有相對強制性。所謂土地準征收，是基于國家行政機關的管轄權，而管轄權就是對財產的收益、使用等方面的限制，它不同于土地的征收權對所有權的剝奪，這是它與土地征收本質上的不同，只具有相對的強制性。

3．土地準征收制度是以內容和程序的合法為必要要件，具有法定性。同樣為了防止公權力的濫用，且同時也要保護合法的私人財產權益不受侵害和保證私人財產權益的合理使用，準征收行為也要遵循合法的內容和程序進行。

4．土地準征收制度也是以補償為前提與核心，具有補償性。正如謝勝哲學者所說：“準征收理論代表著一個國家或政府在貫徹保障私有財產權方面的努力?！笨梢姕收魇绽碚撌腔诒Ｗo私人財產的理念所提出，故補償原則和機制也要落實到位。

二、準征收制度的構成要件

（一）主體要件

1．國家。國家是行政最高主體，是權力機關，它既有人民和法律所賦予的權力，也負有維護社會和平穩定與促進社會和諧發展的義務。

2．土地財產權人。在土地準征收制度中，土地財產權人不是單方面接受國家對自己的土地財產權作出限制的，土地財產權人也享有一定的權利就自己因財產權益的損失向國家提出請求損害賠償。

（二）對象要件

從土地準征收的概念而得知，土地準征收制度的對象為土地財產權人的土地財產權而非土地所有權。

（三）目的要件

土地準征收制度是以維護社會土地權益的分配平衡與促進社會發展為目的，具有公益性。但土地準征收制度不完全等同于土地征收制度，兩者雖從理論上都是將公共利益作為目的與前提，但土地征收制度在實際上是以社會的發展為最終目的，而土地準征收制度則更偏于以維護社會土地權益的分配平衡的目的性。

（四）補償要件

土地準征收制度的補償主要是以限制土地財產權人的部分財產權益為限而給予一定的經濟補償。

三、關于美國地區準征收制度的理論研究

（一）美國準征收制度的類型

按照當事人財產權受限的性質差異，可以將準征收分為兩類，即管制型準征收和占有型準征收。

1．管制型準征收

管制型準征收，是指政府為了滿足公共利益的需要，通過制定法令以及其他管制性文件，限制了財產權人的某一項或者幾項財產權利。因為美國對于土地管制準征收制度的認定標準、判例多且雜亂等因素，至今仍未能確立一個清晰明了的判斷標準，美國現如今主流的、關于土地管制準征收的判斷標準：

（1）財產的受限程度。根據財產的受限程度，判別對于該土地財產權是否達到“過度”。

（2）土地財產權利人受限的土地財產權有無給本人帶來惠利。即法院在判斷政府限制土地財產權時要判斷土地財產權利受限人有無在此次政府的受限土地財產權利的行為中受益或者利用此次政府對該土地財產權利的限制獲得惠利。如若土地財產權受限人的確從政府受限行為中獲得惠利，則就惠利的部分與損失的部分可以予以抵銷。

（3）被受限的土地有無合理的投資期待可能性。即在該受限土地所有人在購買該土地之前，對于政府已經做出的對該土地的部分財產權進行受限的行為，結合對于政府該受限行為對于土地財產權未來收益的影響程度，若影響程度深，則該土地所有人有權就對政府的信賴保護原則可以對政府的受限行為要求予以補償。

（4）政府對土地財產權限制的行為程序與內容是否合法。法院在判斷土地管制準征收是否構成時，對政府對土地財產權受限人的土地財產權進行限制的行為進行分析與判斷，在政府限制的行政行為中，是否程序合法，是否內容合法。

2．占有型準征收

占有型準征收的認定標準主要有兩點，這兩點缺一不可。①能夠證明政府或者是獲得授權的第三人的占有、使用、侵犯的時間較為長久，并且不能確定直到什么時候解除這種強制占有的關系。②這種占有、使用、侵犯的行為所帶來的損害，超出了財產權人應承擔的社會義務范疇。

四、現有土地制度中存在的問題及其主要原因

（一）現有土地制度中存在的問題

如今，我國土地利用管制作為一種國家公權力的實施往往會涉及到征收問題，然而就我國目前的土地征收制度在一定程度上依舊有些欠缺之處，存在些許問題。

1．農村土地征收在程序上涵蓋不夠全面，農民權利保護力度低。農村的征收征收程序都是法律規定的，程序相對簡單，農民能真正參與到程序中主張自己的權利的程度很低。

2．政府濫用農村土地征用權。農村土地征收征用的補償主體包含農村集體經濟組織和農民。然而，有的政府卻以權謀私，以公共利益為借口，以不合理的補償款交換農村集體組織和農民的土地使用權。

3．缺乏獨立的評估機構和征地補償費糾紛調解仲裁機制。我國在政府與土地征收相對人就補償費問題僵持不下時，沒有獨立的、權威性的征地補償評定機構進行合理的裁定。

依照我國國情，城市市區土地和城郊已經依法沒收、征收、征購的土地為國有，但是城市居民對城市土地依然享有一定期限的權益。然而，現在仍有人由于生活條件等因素居住在民間的古建筑里，他們擁有對這些房屋的所有權，但是無法給這些古建筑更好的保護和傳承。

為此，政府一般會進行征收，但在補償金額談不攏等情況下，政府不論是通過強征還是協商的方式達成征收協議，都是對古建筑的一種傷害。因為古建筑每天都可能受到損害。因此，我們應引入土地發展權，促進征收的順利進行。

（二）我國征收過程中存在問題的主要原因

1．立法滯后于經濟的發展

任何一種理論或學說的誕生都不是憑空創造出來的，都是在一定的理論支撐和現實土壤中萌發并不斷成長。毋庸置疑，哈貝馬斯以其獨特的視角和敏銳的批判分析能力，第一次系統的闡釋了科學技術意識形態論，但這一理論，同樣是在一定的理論源脈與現實背景即“兩種學說爭論”與“兩股現實潮流”的影響下產生的。

目前國內的土地征收管理制度構建于計劃經濟時期。之后便從建國之初沿用至今，雖然該《土地管理法》自其頒布時期到2004年以來進行了多次整合與修改，然而現今的土地管理法僅原則性地規制了土地的征收必須契合“公共利益”這一目的，可并沒有明確規定何為“公共利益”。并且現如今的法律條文也無相關對“公共利益”的概念進行闡明解釋，這一漏洞導致了在社會實踐中，政府就本身的公權力，以“公共利益”之名，濫用公權力去侵害土地財產權人的利益現象的產生。

2．對失地農民的權利保護意識缺失

長期以來，我國都提倡“大局意識”。土地征收是以公共利益為前提，從整體來看，集體與個人屬于“小我”理應做出一些犧牲與讓步。長此以往，也就導致了對集體與個人的權利關注度不夠。而土地對于大部分農民的安身立命之本。雖然政府征收土地的同時也會給予他們一定的補償，但這只能解一時之渴，如果在他們找到其他經濟來源之前便用完了補償款，那這些失地農民又該如何度日呢？因此，我們應該更加重視失地農民的權利。

（三）新修《土地管理法》的優點及不足

1．確保農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障

鑒于原來土地征收補償標準偏低、補償機制不健全的情況，新修《土地管理法》明確規定，征收農用地的土地補償費、安置補助費標準由省、自治區、直轄市通過制定公布區片綜合地價確定。制定區片綜合地價應當綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產值、土地區位、土地供求關系、人口以及經濟社會發展水平等因素，并至少每三年調整或重新公布一次。這在法律上為被征地農民構建了更加完善的保障機制。

2．首次對土地征收的公共利益進行明確界定

它確定了六類為了公共利益可征收的情形：軍事外交、政府組織實施的基礎設施建設、公益事業、扶貧搬遷、保障性安居工程等。

3．完善了土地征收程序，將批后公告改為批前公告

多數被征地的農村集體經濟組織成員對征地補償安置方案有異議的，應當召開聽證會修改，進一步落實被征地的農村集體經濟組織和農民在整個征地過程的知情權、參與權和監督權。

4．土地督察制度正式入法

從2006年開始，國務院就決定實施國家土地督察制度并卓有成效。而這次新修直接在原有的《土地管理法》中增加第五條，對土地督察制度作出規定：國務院授權的機構對省、自治區、直轄市人民政府以及國務院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進行督察。

五、土地準征收制度中國化的設想

（一）將英國土地發展權引入我國土地準證收制度

土地發展權，來源于二戰后的英國，其概念是政府在向土地財產權受到侵害的土地財產所有權人支付了適當的補償金之后，土地財產權人仍能夠保存利用該地的權益，而且不改動該土地的利用性質。通過利用這種形式大大維護了土地財產所有權人的權益。同時能夠解決我國的土地保護中以義務為本位的現實狀況。因此，我們小組認為可以把英國土地發展權引入中國，它可以維護公民權益并平衡公權與私權。

（二）實現“TDR銀行中國化”

TDR銀行制度是來源于美國，它將公民被準征收的土地的財產權益打包成土地的發展權（發展權可轉移，可以轉移到政府制定發展區），公民可將發展權暫時由TDR銀行代為出售，開發商也可以通過TDR銀行收購土地。這一制度可以極大地將土地流轉使用有效化提高，同時也能有效針對性的保護類似于濕地、古建筑等土地，也能有效保護到中國公民的權益，能夠大大推動中國特色現代社會建設的進程。

（三）設立國有準征收市場評估機構

目前準征收制度的認定并沒有明確的法律參考，一般都是通過行政機關來認定是否構成準征收，然而行政機關也難免會出現不公平、或者不客觀評價的情況，這對當事人的私人利益會有非常大的影響。因此，我們根據國外的實踐經驗，設立一個國有準征收市場評估機構來解決此問題。國有準征收市場評估機構作為第三方，堅持客觀理性、獨立自主、公平公正原則，其評估標準可以由法院來決定。這樣既保證了公平，同時也排除政府機關對私人土地權利利益價值認定的不穩定性。另外，國有準征收市場評估機構可以由國家選定的專業評估人員組成，其認定結果具有權威性，這樣可以防止當事人和行政機關發生爭議時無法認定的情況的發生。

（四）設立“補償方式公投平臺”

我們構想的“補償方式公投平臺”是由政府聯合土地資產評估機構設置的平臺，由政府選聘有資質的土地資產評估機構對土地作出一個專業的價值評估，再通過平臺公示收集民意，精準制定不同的補償方案。結合民意與專業的土地資產評估報告，有利于政府具體問題具體分析，做出合理的土地補償方案。