關于改革開放以來下鄉村民主法治狀況的調研報告
——以廣州市南沙區年豐村為例

華南農業大學，廣東 廣州 510642

一、年豐村的民主法治現狀

年豐村位于廣州市南沙區萬頃沙鎮萬環西路六至八涌段，洪奇瀝水道東岸，面積4.07 平方千米，戶籍人口2790 人，流動人口約385 人，曾獲“全國民主法治示范村”等多項榮譽稱號。在經濟方面，該村以種植農副產品為生，主要種植大蕉，兼種植部分蔬菜，是一個純農的農村，民風淳樸，基礎設施比較完善。

（一）年豐村的民主情況

從社會結構的角度來看，農村基層民主的主要內涵是指以村民委員會為核心的民主建設，而年豐村在依托傳統的村委會的基礎上，設置村民議事會議，使得基層民主重新煥發了活力。

一般來說，村民會議是體現基層直接民主的有效形式，但在長期的基層民主建設中存在村民主體意識淡薄、習慣被安排、利己心態嚴重等問題①，加之近年來城鎮化的速度加快，農村的年輕勞動力外流情況比較嚴重，又廣泛存在在外務工、讀書的村民不便返村、不想返村參加會議的情況，基層民主建設陷入了治理瓶頸。

村委會作為傳統的基層群眾自治組織，本應是基層治理的主要力量，在協助鄉鎮人民政府開展治理基層的工作和為基層群眾傳達聲音之間起著橋梁作用。但筆者在調研中發現，由于年豐村在外村民參加村民會議程度比較低，留村的老齡村民又不愿參加會議，導致村委會或村干部出于效率的考慮自行決策，長久以往，村民便被“代表”著而漸漸地失去了公共事務的參與感。而近年來的土地產權制度改革、農地征用、禁止違章搭建房屋等等使得干群矛盾加深，基層群眾工作難以開展。

為有效破解基層民主建設的矛盾問題，年豐村結合本村實際，制定了年豐村村民議事會會議制度，設立了村民議事大會。村民議事大會區別于村民代表大會，年豐村村民議事會是對在新時代農村民主法治建設背景下對村民自治的探索。村民議事大會主要由村黨支部書記、村兩委干部、村監委會成員、黨員代表、村民代表、退休老干部等人員組成，充分調動了黨員群眾參與公共事務與社會管理的積極性，增強了村級黨組織的凝聚力、戰斗力和創造力，同時配合原有的村民委員會這個執行主體，使得村民自治制度不斷優化。村民議事會的成立和推行，以有效治理為主要視角，通過基層群眾的協商，解決基層民主建設中利益表達失衡的現象情況，已成為年豐村村民自治的新途徑。

村委的會議記錄顯示，自2016 年1 月份起年豐村先后召開的15 次村委會會議，基礎設施建設、公益事業的興辦在議事事項中占比較大，其次是土地承包、分配問題，再者是政府撥款的財政支出問題，最后則是村務宣傳。這說明年豐村村委注重村民的生活保障，完善道路建設、水匣水利工程建設；此外村委還積極開展六一、八一等文化活動，豐富村民的精神生活，這在另一方面也說明了村委在基層自治的經濟建設、文化建設的引領作用。

（二）年豐村的法治現狀

農村公共法律的服務內容主要是與農業生產生活、農村經濟交往活動密切相關的法律事務，或主體身份是農民的法律事務②，有別于城市公共法律服務體系。廣州市南沙區萬頃沙鎮年豐村現已基本形成一套完善的公共法律服務體系，使年豐村在全國的村（社區）中處于領先地位，并在2018 年被評為“全國民主法治示范村”。萬頃沙鎮年豐村公共法律服務體系主要由三種法律服務產品構成。

1.村居法律顧問

南沙區萬頃沙鎮年豐村是村居法律顧問制度的一個實施點。年豐村村居法律顧問制度的運轉是固定和流動的方式的結合。為了方便管理及開展，南沙區試點將一個鎮的村居法律顧問發包給一個律師事務所。由一個律師事務所承包鎮的各個村的法律顧問的模式，有利于律所采取機動、聯動的值班方式，及時補缺。在年豐村，每個月的8日、15 日、22 日會固定有法律顧問值班，為村民提供法律咨詢服務；如果年豐村遇到特殊的值班需求和緊急的事情，律所可聯動其他村的駐村法律顧問，及時解決問題。除通過實體平臺面對面與律師交流，村民也可利用信息化平臺通過線上咨詢方式尋求法律服務。

村居法律顧問制度的出現，填補了萬頃沙鎮年豐村的法律咨詢服務需求空缺。盡管在農村，和平協商是解決問題的習慣與傳統，訴訟只是在少數迫不得已的情形下才會被作為解決糾紛的途徑，但近十年來的土地問題、農地征用卻難以在協商解決糾紛下得到妥善解決，而村居法律顧問制度的出現，填補了這一法律需求空缺。另外，除糾紛的解決，年豐村存在的社會熱點問題，如目前大灣區的發展成為南沙區的重點關注工作，而南沙區的發展工作將涉及農村的土地征收事宜，也亟需專業人士提供解答。律師等法律工作者進鄉村擔任法律顧問，成為最大限度的將有限的法律資源整合，調解農村群眾矛盾和滿足群眾法律需求，解決農村社會治理水平低和法治思維欠缺的問題的得力措施。③

2.開展人民調解工作

人民調解是在繼承和發揚我國民間調解優良傳統基礎上發展起來的一項具有中國特色的法律制度，是公共法律服務體系的重要組成部分，在矛盾糾紛多元化解機制中發揮著基礎性作用④。年豐村在調解工作這一方面的開展成效顯著。對于年豐村村民之間產生的難以通過雙方協商解決的糾紛，請村委介入作為第三方實施調解工作，已成為大部分村民解決糾紛的方式。年豐村現設有一間人民調解室作為實施調解工作的專門場地，該場地參照法院調解室的布置，為人民調解工作的進行提供便利。年豐村調解委員會成員由村居法律顧問和村委組成，村民之間產生糾紛后，會先請村委人員居中調解，而有關法律問題事宜，村委會向村居法律顧問咨詢。“村居法律顧問+村委的調解格局”的構建，完善了糾紛多元化化解機制，推動年豐村人民調解工作的開展。南沙區十分重視人民調解在糾紛解決機制中的作用，關注對調解委員會的成員的法律素質的培養。南沙區萬頃沙鎮司法所會組織調解員、村干部旁聽庭審，庭審審判的案件大多涉及村民比較關心的征地補償、宅基地建設，這有助于調解員、村干部的自身法律素質，從而引導村民找村干部或調解員解決糾紛。

3.開展普法宣傳教育工作

年豐村普法宣傳教育工作的開展主要表現在四個方面。一是成立普法隊伍。普法宣傳隊伍包括司法所工作人員、高校學生和社會熱心人士等組成的志愿隊伍等人員。二是設置普法宣傳欄。普法宣傳欄中會有一些淺顯易懂、貼近生活的小案例，通過案例揭示法律問題，普及法律常識。三是制作普法宣傳手冊和建設圖書角。年豐村黨群服務中心內設有宣傳架，內放有普法宣傳手冊，內容覆蓋范圍廣，包括公共法律服務體系的介紹以及與村民生活密切相關的法律問題，如村民建房報建事宜問題等；圖書角也設置在黨群服務中心內，年豐村在上面擺放了法律書籍，村民可在圖書角內閱讀。四是舉辦法制講座。村居法律顧問每個季度至少會開展1 次法制講座。一個季度一次是一個基礎的要求。年豐村注重精準化普法，在一季度一次法制講座基礎的要求外，法律顧問會針對年豐村的社會熱點問題，開展具有針對性主題講座，以使村民的疑惑及時得到解答。除此之外，在特殊的節假日，法律顧問也會組織相關的講座，如在三八婦女節組織婦女權益主題講座，在兒童節組織兒童權益主題講座。

二、年豐村模式的經驗總結

（一）發揮黨組織的領導核心作用，推進鄉村民主法治建設

“黨政軍民學，東西南北中。黨是領導一切的。”⑤年豐村以黨組織為核心，注意發揮黨委在民主法治工作的領導作用，依法有序開展兩委工作。一是注重以黨建帶動鄉村建設。黨委、村委兩位主要負責人交叉任職，既節省了人、地、物等成本，又能有效地進行鄉村建設，同時也保證了黨的政策、路線、方針在基層不走樣、不變形。二是注重發揮黨員的先鋒模范作用。兩委負責人簽訂履行法治建設主體責任承諾書，強化責任意識，帶頭尊法學法守法用法；全體黨員主動亮牌，主動帶頭做實事，很好地帶動了基層群眾對公共事務的參與。

（二）擴大政治參與，以村民議事會議推進社會主義協商民主建設

傳統的村委會集權過多，有時決策過急過躁，部分地區可能存在決策不公開不透明的情況；事無巨細，全部事項交給村民代表大會，既體現了村委會自我管理能力的弱化，又造成辦事效率嚴重低下的情況。在現實操作中，只有重大事項才要通過村民代表大會，其他事項只經過村委會，但在村委會和村民代表大會之間，會存在一個村務處理的模糊灰色地帶，即有些事項重要或緊急來不及通過村民代表大會，直接通過村委會又顯得過于專斷（如村內農用地征用、集體資產使用等）。而村民議事會，配合村委會、村民代表大會，是基層民主的潤滑劑，有利于彌補簡單選舉民主的不足，促進民主科學，擴大政治參與，體現出更大的政治包容性。在基層民主建設中，可以成立村民議事會議，通過擴大政治參與，促進民主科學，民眾事情大家議，以村民議事會推進社會主義協商民主建設。

（三）構建“村居法律顧問+人民調解委員會”的調解機制

2017 年，南沙區司法局進一步完善糾紛多元化解機制，構建“律師+人民調解委員會”的調解模式。南沙區年豐村貫徹南沙區司法局的指示，啟用本村的村居法律顧問擔任人民調解委員會副主任，加強法律引導在調解中的力度和強度，促進高效、高質量調解的局面形成。

（四）推動公共法律服務站全面覆蓋各鎮區

廣州市南沙區萬頃沙鎮司法所重點打造年豐村公共法律服務站，通過“村居法律顧問+公職律師+司法所工作人員”線下值班以及村居法律顧問線上答疑的方式，實現公共法律服務真正走入基層的愿景。此外，年豐村公共法律服務站還擔任法律服務基點的角色，向外輻射周邊地區，通過以點帶面的方式真正惠及年豐村村民以及周邊鄉村的村民。該試點工程取得顯著的效果，并探索出鄉村公共法律服務平臺建設的新發展模式，為全國公共法律服務體系的構建打下牢固的根基。

（五）高度重視普法宣傳工作

據實地調查，南沙區年豐村的法治宣傳欄眾多，普法小冊子充足，普法內容簡單易懂，可以基本滿足村民的需求。此外，年豐村還通過本村的村居法律顧問開展普法講座、普法活動等方式進行法治宣傳，讓村民了解到緊貼其生活實際的法律知識，實現普法宣傳的實質效果。

（六）普法方式重視解決本村實際問題

年豐村不僅高度重視普法宣傳工作的數量，還十分注意開展普法宣傳工作的質量。根據了解，年豐村的村居法律顧問所屬的律所依照南沙區的特殊政策承包了萬頃沙鎮街道以及村莊的法律顧問工作，因為承包區域相隔不遠，在地域上更是聯結成為一個整體，所以律所內部的律師可以更加方便地開展協同合作。年豐村村委可以將本村村民時常反映的問題反饋給本村律師，本村的村居法律顧問再將總結收集的問題整合到律所，通過整個律師團隊的合作，制作出針對年豐村實際問題的普法方案。這種普法方式因為可以確切地解決村民地實際問題，吸引了大量有相應需求的村民前來，取得了極佳的效果，真正實行為人民普法的理念。

（七）實施“互聯網+”的村務公開模式

據了解，年豐村內部有一個用于分享村務信息的公眾號，村莊的重要事務都會被制作成推文公布于公眾號。村民們足不出戶就可以了解村莊里面的重要事務，也可以在該公眾號上提出對村莊重要決策的建議，大大保障了村民的知情權和決策參與權，推動年豐村民主管理的發展。

三、目前年豐村存在的問題及改進之處

（一）法律服務資源閑置

年豐村村民大多知曉公共法律服務體系和村居法律顧問，然而，這些資源并未得到充分利用。在鄰里糾紛的解決方式上，公共法律服務體系的建設雖可通過提供法律意見以促進糾紛以和睦的方式順利解決，但村民普遍的首選糾紛解決途徑仍是尋求村委的調解幫助，主動向法律顧問咨詢法律意見僅占少數情況。這一情況的產生，原因有二，一是村民對村委已建立信任感，而村民與法律顧問接觸較少，對村民來說法律顧問屬于外來的人員，難以給予信任。二是因為村民的法治理念仍處于較薄弱的狀態。在農村，村民已習慣通過自力救濟的方式解決糾紛，他們在某些糾紛的解決上已形成了一套自己的解決模式。

（二）村民對普法宣傳項目的參與缺乏主動性

在年豐村，為提高村民的法律意識和法律素養，村委和法律顧問常開展法制宣傳講座，然而，較少村民會主動前往參加講座。因村民的主動性的缺乏，為鼓勵村民參加講座等普法項目，村委決定將派發禮品增加為吸引點，事實上，許多村民愿意參加講座普法等項目，講座中的禮品起著激勵作用。這一情況主要由年豐村村民們法律意識較薄弱所導致，目前年豐村居住的村民大多為留守的中老年人員，許多中老年人員一直在農村生活，法律對他們來說是陌生的概念，對法律不具有認知的狀態使他們無法對法律宣傳項目產生興趣。

四、結語

鄉村作為中國社會的重要組成部分，其法治建設對于建設現代化法治國家具有重大意義。年豐村作為全國民主法治示范村，其在民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督的運作模式上獨具創新，推行了議事會制度等制度，極大地擴大了基層民主，村民自我管理、自我教育、自我服務取得成效。在法治層面，年豐村構建了一套完善的主要由三個法律服務產品構成的公共法律服務體系，切實增強了廣大基層群眾和干部的法律意識。年豐村的成功經驗不僅僅對于在大灣區建設的時代背景下南沙區的農村建設提供寶貴經驗，還為我國鄉村法治工作提供示范藍本，進一步推進我國鄉村的法治進程。學習構建“村居法律顧問+人民調解委員會”的調解機制、推動公共法律服務站全面覆蓋各鎮區等可推行的模式、解決法律資源閑置等問題，逐步形成一個利益有保障、糾紛能化解、矛盾能消融的鄉村秩序，理應是我國完善基層治理的應有之義。

注釋：

①劉天文.鄉村振興戰略背景下基層民主建設的拓展與深化［J］.湖北文理學院學報，2019，40（01）：39-45.

②張立平.我國農村法律服務及其體系建構［J］.湘潭大學學報（哲學社會科學版），2007（02）：102-106.

③張鵬霖.淺析鄉村法律顧問工作制度［J］.山西省政法管理干部學院學報，2019，32（03）：43-44.

④關于加強人民調解員隊伍建設的意見［N］.法制日報，2018-04-28（003）.

⑤習近平：決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告-新華網［EB/OL］.