我國反壟斷法寬恕制度的實施困境與法律完善

廣東智仕律師事務所，廣東 惠州 516081

反壟斷法的目的主要是預防和遏制社會中出現的壟斷行為，但是壟斷協議在市場中普遍存在且極為隱蔽，成為市場競爭中較嚴重的違法競爭行為，也成為反壟斷法關注的重點。由于壟斷執法機關中的人力和物力具有一定的局限性，長期實施壟斷打擊以來，未見明顯的效果，因此反壟斷法中的寬恕制度能夠參與卡特爾的核心經營者，在被發現之前就開始調查主動報告給執法機關，并提供有效的證據，執法機關就可以實行減輕或者免處罰的反壟斷制度，對壟斷協議進行分化和瓦解，從而實現反壟斷的執法效果。

一、我國反壟斷法寬恕制度的實施困境

我國反壟斷法實施以來，頒布的寬恕制度也有十年多的歷史，但是寬恕制度在我國發展過程中的效果卻不明顯。根據反壟斷法實施的情況來說，極少數的違法人員愿意接受寬恕制度，大多數違法人員都會對申請寬恕的環節自動屏蔽，對寬恕制度視而不見。但是這種現狀與反壟斷法寬恕制度預期的目標不符，難以體現出制度的價值和作用。而且我國反壟斷法寬恕制度在實施期間存在不足，值得我們對法律進一步完善。

（一）未明確申請主體范圍

第一，就我國當前情況來看，在反壟斷法寬恕制度中，申請主體范圍存在較大局限性。在反壟斷法制度中，將經營者定為寬恕申請的主體；行政執法程序中規定組織者為寬恕申請的主體；案件程序中規定壟斷協議的組織者不具備通過寬恕申請減免法律責任的資格，對寬恕申請的主體范圍做出限制，即便將壟斷協議組織者寬恕資格取消，也難以對申請主體范圍的合理性做出保障［1］。第二，對于個人或者行業協會來講，在我國反壟斷法中，未規定其可以作為提出寬恕申請的主體。參加壟斷行為中公司的董事以及管理層人員的決定，將會直接對壟斷協議產生一定的影響，個人所掌握的違法信息較多，針對個人的法律部法規中，如果沒有將個人歸納為寬恕申請的主體范圍內，就會直接阻礙我國反壟斷法寬恕制度的有效實施。第三，行業協會實行的壟斷行為比較普遍，而且反壟斷法中規定，將行業協會排除在寬恕制度申請的主體范圍內，影響了與反壟斷執法機關的關聯性，在違法信息提供方面，也會降低行業協會的主動性。

（二）寬恕程度適用不合理

反壟斷法中按照寬恕申請主體的表現，對法律符合程度做出規定，將減輕與免處罰進行了區分，未規定對寬恕申請者的免處罰［2］。基于此，便無法確定壟斷協議的參加者是否能夠根據申請來獲得寬恕、減免責任，在告發壟斷協議方面，壟斷協議參加者的主動性會受到影響。同時，在減免方面，反壟斷法中的寬恕制度未對其作出相應的規定，關于梯度的減免幅度只在行政執法程度中有所體現。但是寬恕梯度的界限設置合理性有所欠缺，一般來講，當法律責任存在顯著差別時，其激勵作用才會得到有效體現，進而增強寬恕申請者的告發主動性。

二、完善我國反壟斷法寬恕制度法律的建議

根據我國反壟斷法寬恕制度實施的困境來看，我國需要將個人以及行業協會納入寬恕制度申請的主體范圍、明確壟斷協議的組織者、威脅者等沒有資格使用寬恕制度，進一步明確寬恕制度中申請的主體范圍；規范寬恕制度中減免的幅度，制定合理有效的差別化減免幅度；提高我國執法機關的專業水平，體現出寬恕制度的實用性，加強執法力度，從而提高執法的效率。

（一）對寬恕申請主體范圍加以明確

首先，申請主體范圍中應包含個人。在反壟斷法中指出，經營者應承擔相應的行政責任，而企業董事和管理層無需承擔法律責任，然而根據反壟斷法執行的實踐來看，企業的董事、管理層之間達成壟斷協議，承擔直接責任，成為壟斷協議的直接決策者，他們掌握大量壟斷行為的內部信息［3］。以此，若寬恕申請主體中未包含個人，則難以發揮體罰制的法律震懾作用，削弱了對個人行為的約束作用，也很難激勵潛在的寬恕申請。所以結合實踐的經驗來衡量，將個人納入寬恕申請的主體范圍，有助于經營者和下屬之間相互告發違法行為以及罪行，從而使執法機關掌握更多有效的信息證據。

其次，在申請主體范圍中納入行業協會。會員在交換、傳播信息時，行業協會是尤為重要的場所，協會內能夠掌握大量壟斷協議的證據，允許行業協會進行寬恕申請，通過寬恕制度中的待遇，激發他們告發壟斷行為的積極性，對反壟斷執法機關具有重要意義。若寬恕申請主體中未包含行業協會，則難以激發其在違法行為告發中的主動性，也不會提供有效的證據并配合執法機關的調查。而且行業協會具有很強的影響力和組織能力，一旦出現違法行為會造成較大危害，寬恕制度沒有運用到行業協會中，壟斷協議參加者極有可能尋找法律漏洞，將其作為保護的工具，不利于市場的公平競爭以及保護消費者的合法權益，還會減弱反壟斷法律的威懾力［4］。

最后，在完善反壟斷法時，對于消極申請主體需作出明確規定，從適用主體中將壟斷協議的組織者、脅迫者排除掉。盡管未包含在寬恕申請范圍內，會對壟斷協議相關信息的獲取造成一定影響，加大壟斷案件調查的開展難度，但仍需明確消極申請主體。同時，在壟斷協議的組織機構中，領導者自身權力較大，壟斷協議參加者通過綜合考慮，做出是否主動告發的決定時，會認為領導者不在寬恕申請的主體范圍內，壟斷協議內部信息有著良好的保密性，不會被泄漏，而且即便是減輕或者免處罰，也無法與高經濟利益誘惑相比。

（二）采取差別化方法設定減免幅度

針對反壟斷法寬恕制度所存在的不合理性，在設定減免幅度時，可采取差別化方法實現，明確反壟斷執法機關認定寬恕程度的標準，從而保證寬恕制度的適用更加規范化、合理化，更加順利地實施我國反壟斷法的寬恕制度。根據我國實際情況，科學借鑒國際經驗，采用自動免除和替代性免除方法，并對兩者的具體適用條件，以法律法規的形式作出明確規定，如果申請者第一次申請時，符合自動免除的適用條件時，在執法機關不需要進行裁量的前提下，可直接免除處罰。如果首次申請者未達到自動免除條件，但適用于采用替代性免除方法，則免去處罰仍存在一定的幾率性。而對于減輕處罰幅度的設定，我國的梯度待遇差別不明顯，不僅會使反壟斷執法機關自由裁量的空間較大，也無法借助寬恕制度對隱藏的申請者起到激勵的作用。例如，我國可以在符合寬恕申請資格的基礎上，考慮申請人提供的壟斷信息的力度，對申請人中止壟斷協議中的違法行為進行確定，及時采取有效的措施，積極配合反壟斷執法機關的調查。

三、結語

綜上所述，我國反壟斷法寬恕制度在實施的過程中仍存在一系列的困境，阻礙了我國寬恕制度發揮自身的優勢。所以在對寬恕制度進行完善時，需對寬恕申請主體范圍加以明確，避免對反壟斷執法機關的決策行為造成不良影響。另外，還應該制定差別化的減免處罰幅度，使我國反壟斷法的寬恕制度更加規范化、合理化，從而提高執法機關工作效率，為寬恕制度的有效實施提供保障，使我國的法律制度形成有效的立法精神。