集體林地“三權分置”的生態保護內涵探析*

孫杭琪 蔡 斌 周伯煌

1.浙江農林大學文法學院，浙江 杭州 313000；2.浙江紅天葵律師事務所，浙江 臺州 317000

森林資源具有多重屬性，其除了為社會提供林木、林產品，創造就業，改善民生，它還具調節水流、穩定土壤和氣候以及保護生物多樣性等生態屬性。林地“三權分置”是促進林地經營權流轉，而林地經營權的流轉具有促進林地資產的保值、增值之目的。因此，森林資源的固有的生態功能要求在促進集體林地流轉的過程中不僅要考慮農村、林農的經濟利益，同時也要平衡整個過程把林業從市場和利益導向型結構中解放出來，實現可持續發展。

一、集體林地“三權分置”的生態保護問題的提出

為解決我國當前集體土地流轉過程中的現實問題，確保農民在保留土地承包權的同時，實現土地流轉經營的目的，以符合現代化農地生產經營的要求農地制度，“三權分置”改革應運而生。在堅持集體土地所有權公有的前提下，實現土地所有權、土地承包權和土地經營權這三種土地權利分開設置，即土地的“三權分置”。在集體土地所有權運行過程中，農民一方面是法律上享有民事權利的獨立主體，另外一方面，農民也是農村集體經濟組織的成員。作為農村集體經濟組織成員，承包權是農村集體經濟組織成員實現法律規定一定范圍內土地權利的具體表現形式，農民對承包土地享有占有、使用和處分的權利，經營權作為一利獨立的權利便由此產生，當然行使經營權的行為必須與其他成員在權利的整體運行中具有統一性。由此同時，森林資源特殊性要求在發展其經濟價值的同時，保障其生態價值和社會價值。林農在流轉林地時可以單獨流轉經營權，并基于集體成員的身份仍然享有承包權。集體林地“三權分置”是實現集體商品林的經濟價值，但是“放活林地經營權”不是單純的提高林地的利用效率、實現農民增收，在此過程中也要堅持“生態優先原則”，即以整體的視角去統籌人與自然的關系，在生態邊界的范圍內約束人的經濟行為，從而避免生態崩潰，并促進社會發展。目前，我國《環境保護法》第五條中規定了保護優先原則。2019 年12 月28 日通過的《森林法》第三條規定，保護、培育、利用森林資源應當尊重自然、順應自然，堅持生態優先、保護優先、保育結合、可持續發展的原則。這體現著立法更加維護生態資源，重視森林生態利益的實現。并且以生態優先為基礎將森林生態利益納入規制范疇有利于集體林生態利益的保護以及環境法治的發展。

二、“三權分置”對集體林生態保護的促進作用

（一）完善森林資源的物權體系

“林權”作為自然資源物權的一種，其權利客體包括了森林、林木、林地、林地上生長之林木、林上、林中、林下其他自然資源、以及整體森林環境等。集體林地承包經營權也被稱為“林地使用權”，承包權和經營權不可分割，在一些林權流轉行為中承包權和經營權被共同流轉，導致家庭承包到戶的林農存有失地風險。2018 年《農村土地承包法》的修訂讓經營權分離出來成為一種獨立的權利，使得林農在流轉林地的時候可以單獨流轉經營權，并基于集體成員的身份仍然享有承包權。林地作為森林資源的重要組成部分，確立林地經營權，豐富了其用益物權的權能，完善的森林資源物權體系的最大作用就是能夠優化配置森林資源，使得生態環境得到有效的保護。

（二）林地經營權抵押貸款為經營者提供資金保障

《農村土地承包法》第四十七條規定，承包方可以用承包地的土地經營權向金融機構融資擔保。基于各地的試點，目前的土地經營權抵押貸款主要有以下三種模式：其一，“土地經營權+流轉合作社”模式；其二，“土地經營權+擔保公司”模式；其三，“土地經營權直接抵押貸款”模式。基于林地經營的特殊性，并且經營者需要足夠的資金才能更新造林，為恢復森林植被提供資金保障。因此，應當在經營權抵押貸款的基礎上結合不同地區的特點，完善抵押貸款的模式，保障經營者有足夠的資金開展生產經營活動。

（三）促進集體林適度規模經營降低生態風險

林業需要適度規模經營，而集體林權改革讓林地使用權、林木所有權和經營權落實到農戶，使得林地細碎化問題較為普遍，這與規模經營相悖，不僅會造成資源的浪費，而且對森林生物多樣性和生態系統產生消極影響。并且林農由于缺乏資金和勞動力，而林業生產周期又較長的原因，使得其選擇粗放的經營方式，這使得承包林地的閑置現象突出，利用率較低。當林地規模經營面積超過93.33 公頃時才能出現規模經濟。作為“三權分置”的重要目標，“放活土地經營權”的本質就是為農村土地經營提供更多的資金渠道，解決農業資金短缺問題，為新型農業經營主體的培育提供制度的保障。培育新型林業經營主體也有利于解決因分林到戶導致的林地細碎，勞動力不足，林地荒廢無人經營的現象。

三、“三權分置”視野下集體林生態保護的實現路徑

（一）分類經營下生態補償到位以促進集體公益林的發展

新《森林法》將森林劃分為公益林和商品林分類經營管理，商品林由經營者自主經營，公益林則受到嚴格保護，只有在符合生態公益林生態區位保護要求和不影響公益林生態功能等前提下，可以適度開展林下經濟、森林旅游等。森林屬性的劃分取決于行政權的行使，行政機關作為生態公益林建設管理的主體有義務通過合理補償處理好公共利益和集體、個人利益之間的關系。當前，公益林生態補償存在補償的金額遠遠不能與公益林所產生的生態效益相等，補償主體及方式較為單一等問題，因此應完善公益林生態補償制度，建立市場多元化的生態補償機制。以發展公益林林下經濟為例，湖南省岳陽縣將集體所有的國家級公益林采取出租方式流轉，以發展林下養殖業和森林旅游，促進公益林的管護和培育，保障權利人的收益及公益林生態效益發揮。

（二）完善收益制度使林農重視生態效益

林業收益主要是林農根據市場實際情況進行的選擇，而市場存在風險。“三權分置”的目的之一就是提高農民的收益，但是林地與耕地并不相同，林地經營權流后權益實現中要解決好以下主要問題：第一，林木的生產周期更長，因此其經營風險更大；第二，市場的波動較大，流轉后權益實現更困難；第三，林農的投資風險與利潤、投資與收益更加復雜。要防止當林地經營權流轉收益較差時，避免出現林農拋山棄林的現象。

（三）促進流轉規范以降低森林的生態風險

《農村土地承包法》對經營權流轉做了較為詳細的規定。“三權分置”前提下具體實施中，要解決好以下主要問題：第一，存在農戶僅以口頭協議形式流轉或流轉合同內容不規范；第二，僅有少數交易在流轉中對林木資產進行評估定價，多數交易價格僅由雙方決定，專業資產評估的缺失為流轉埋下了隱患；第三，林農對流轉政策理解不足，自身保護意識淡薄，導致流轉效率不高，合法利益得不到保障。

四、結語

作為具有生態價值、經濟價值和社會價值等多重價值的森林資源，需要同時兼顧各方利益。集體林地“三權分置”是作為集體林權改革的深化，應當秉持林權改革以及《森林法》的基本原則，即堅持生態優先原則，在開發森林資源的同時，注重提升其生態功能，實現增綠又增收，進而真正實現鄉村振興的目標。