地方人大提升預算監督效能的思路與對策

葉方陽 張紹烽

1.重慶市彭水縣人民檢察院，重慶 彭水 409699；2.重慶市酉陽縣人民檢察院，重慶 酉陽 409800

一、地方人大預算監督制度存在的問題

（一）預算審查時間安排過短

當前重慶等地方各級人民代表大會的會期一般在5-7天，其間既要討論和審議政府、法院和檢察院工作報告，又要審查財政預決算報告，可以說代表的任務非常繁重。此外，財政預決算草案是十分專業的，造成會議期間大多只是表面審查。

（二）預算審批程序不合理

重慶等地方各級政府的財政預算案執行時間一般為每年的1月1日至12月31日，而重慶等地方各級人民代表大會會期一般在每年的1-2月，會議期間將對本年度本地區政府財政預算的草案進行審查和批準。這樣一來就出現有一個月到兩個月的財政預算案沒有經過人大審查批準就執行的情況，形成地方人大對政府財政預算的監督是事后追認，從而有損害地方人大預算監督權威性的嫌疑。

（三）預算監督信息不準確

一般而言，重慶市政府等地方政府在編制、審查和執行預算過程中所掌握的數據和信息，較重慶市人大及其常委會更加全面和準確，雖然市人大會和市政府財政等部門互相搜集和提供預算信息，但具體提供的信息數量、信息類別、信息精確性，財政等部門會有所鑒別和選擇。加之理解不到位，從而很難對預算做出有效審查。

（四）預算監督方式剛性不足

雖然我國憲法和地方人大、地方政府組織法、預算法等法律都載明地方人大有權對預算進行監督，但這些法律作出的都是原則性、抽象性的規定，對地方人大究竟如何加強對預算的監督并沒有具體的規定，使得地方人大在如何具體履職方面缺乏有效的法律支持。同時，多數人大代表都是兼職身份，對預算的監督意識不足，沒有足夠的時間和精力做出專業性、精準性的判斷，很多意見、建議都還停留在表面，不夠深入。

二、提升預算監督效能的發展建議

針對前述我國當前地方人大預算監督存在的問題及原因，地方人大預算監督并沒有有效地發揮作用，及采取相應的得力措施，提升預算監督效能。

（一）強化地方人大自身建設

1.調整人大代表結構。作為一種外部監督，自我國實行部門預算改革以來，預算是以各部門單獨進行編制的，如法院年度預算、司法局年度預算等。從目前我國各級人大代表來看，公務員占比較大，很難對財政預算進行實質性監督。所以，增加企業等各行業代表的比重，才能有效區分監督者和被監督者，才能保證地方人大真正從監督者的立場監督政府財政預算。

2.提升人大代表專業能力。多數人大代表對政府財政預算所要求的預算、財經、法律、審計等專業知識有所欠缺，因而對預算草案看不懂、說不清、道不明，無法對預算有效監督，提不出合理的意見和建議。地方人大要改進這一情況，需要通過開展培訓、知識講座、發放宣傳手冊等方式，進一步提升人大代表在預算、財經、法律和審計等方面的專業能力和素養，提高人大代表監督意識。此外，地方人大還可要求政府財政部門在做預算報告時用通俗易懂的語言說明，以便讓人大代表看通、看明。

3.改進地方人大內部組織結構。日常的預算監督職責主要依靠地方人大常委會下設的兩個專門委員會履行，一個是人大財經委員會，另一個是人大常委會預算工作委員會或人大常委會預算審查監督處。要加強日常的預算監督。同時，配齊專業人員強化兩個部門的隊伍力量，切實發揮預算監督助手作用。

（二）健全預算相關法律制度

1.制定人大預算監督有關專門法律和實施細則。為切實解決人大預算監督法律缺位問題，需要對現有關于人大預算監督工作的法律進行修訂，或者單獨制定人大預算監督法，對人大預算監督的主體、客體、方式等明確規定。同時，授權各省、地市級人大制定相應實施辦法。

2.修改調整其他相關法律。要對預算法、審計監督法進行修訂，對應如何擔責作明確規定。

3.賦予地方人大預算修正權。按照現行法律規定，地方人大無權直接修改預算案。地方人大代表在對預算案表決時，也基本都是大多數贊成、少數人棄權或不贊成，即便人大代表在審查和批準過程中發現問題或認為有需要調整的部分，都無權對預算案進行修改，預算案都能通過，最終導致有問題的預算案在執行中難以得到糾正。故法律應賦予地方人大預算修正權，使其對有問題和需要調整的預算案進行修改，實現政府財政的合理利用。

4.對地方人大預算監督作出程序性規定。在相關法律法規中應對地方人大預算監督作出程序性規定，包括在人代會前多少天將預算草案發到人大代表手中，人代會期間給人大代表多少時間討論和審議預算草案，人大代表對預算草案提出的意見建議政府相關部門多久予以答復和解釋等。這樣一來，地方人大預算監督才能真正成為實質性監督。

（三）實行地方人大預算全過程監督

1.代表提前介入預算編制。在政府預算草案遞交到地方人大常委會前，對發現問題的預算編制項目、條款，并及時提出意見建議。

2.重點監督預算執行績效。要把地方政府部門的預算執行情況與部門考核掛鉤，保證該部門嚴格按照預算案執行，杜絕資金被隨意亂用。

（四）開展治理型地方人大預算監督

1.探索社會專業力量參與預算監督。地方人大可以探索與會計師事務所、審計事務所等社會第三方專業力量合作，將預算監督置于公平專業的社會環境中，讓第三方專業團隊全程參與預算監督。當然，合作的社會第三方專業力量必須具備相應條件和資質，地方人大具有相關引入的制度，只有這樣，才能保證合作的社會第三方專業力量可靠、可信、可行。

2.舉辦預算聽證會。地方人大應就人民群眾所關心的政府財政預算重點舉辦相應聽證會，如教育、醫療、住房等方面預算資金，邀請人大代表、政協委員、社會大眾、專家學者、專業人士、財政部門和相關預算部門參加，在聽證過程中，各方可對預算案展開討論，發表不同的意見，提出不同的建議。會后，形成專門的聽證報告作為人大及其常委會對預算案初審的參考。