突發公共衛生事件的地方政府作為研究

（中共淮南市委黨校 現代科技與管理教研室，安徽 淮南，232000）

新冠肺炎疫情爆發的三個月后，世界衛生組織（WHO）在COVID-19疫情代表團通報會上，正式宣布將新型冠狀病毒感染的肺炎列為全球大流行病。截至2020年9月7日，中國國內累計確診病例90551例，累計死亡病例4737例。海外累計確診病例27198987例，累計死亡病例已達882815例。在我國，各級地方政府是應對新冠肺炎這場重大突發公共衛生事件的關鍵主體，肩負著監測預警、信息發布、科學決策、統籌調配等重要任務，這些工作開展的順利與否將直接影響到疫情防控的效果。

一、突發公共衛生事件的概念和特征

（一）突發公共衛生事件的含義

“突發”表示的是突如其來，出乎人們意料所發生的；“事件”在《辭海》中的解釋是歷史上或社會上發生的大事情。在各類論文和專著中，提到“突發事件”一詞，往往會與公共危機或災難性事件聯系在一起，不同專業的研究者根據研究內容的不同，對“突發事件”一詞作出不同的界定。

在近幾年的學術研究中，對于“突發事件”的定義，引用最頻繁的是在2007年8月30日頒布的《中華人民共和國突發事件應對法》第一章第三條，其中將“突發事件”解釋為“突然發生，造成或者可能造成嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災害、公共衛生事件和社會安全事件。”其中公共衛生類的突發事件往往是由病菌、傳染病等一些客觀因素引起，諸類事件的發生會對人類的健康和生命安全造成一定的影響。

對“突發公共衛生事件”概念的解釋，學界也有多種版本。其中較為權威的解釋是2003年5月9日由國務院發布并實施的《突發公共衛生事件應急條例》總則第二條，其中明確指出突發公共衛生事件是指突然發生，造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

（二）突發公共衛生事件的特征

1.突發性和意外性。突發公共衛生事件通常是由群體性不明原因的疾病在潛伏了一段時間之后突然大規模爆發，沒有任何預兆、傳播速度快，發病人數在短時間內暴增，讓社會和群眾來不及有效應對。這場新冠肺炎正是如此，從2019年年末武漢市發現幾例“不明原因肺炎”到2020年1月10日，武漢共確診41例，死亡1例。2020年1月27日，全國累計確診病例達到了4515例，累計死亡106例，累計確診病例人數和死亡人數在不到20天內增加了100多倍。

2.群體性和公共性。突發公共衛生事件出現之后會在短期內大規模爆發，并廣泛傳播到多個地區，引發相關領域的連鎖波動和恐慌，諸如醫療資源、公共交通、學校教育、工業生產等領域，如果導致醫療資源擠兌和醫療系統癱瘓等一系列事件發生，將嚴重打擊社會公眾的生命健康，影響公共財產安全和社會治安穩定。

3.漸進性和非均衡性。突發公共衛生事件在發展過程中具有漸進發展的特點，最初只在一個或者少量地區出現，逐漸發展成全域性，其傳播方式會影響擴散的速度和范圍。新冠肺炎在2020年1月19日之前僅出現在武漢市，2020年1月20日北京市確診5例、廣東省確診14例，同時境外的日本、泰國、韓國均通報了首個確診病例。正是由于突發公共衛生事件漸進性和非均衡性的特點，所以在最初流行的地區往往會因為缺乏處理經驗和有效措施而發展成為重災區，隨著疫情的擴散演變成全域性的公共衛生事件。

4.處理的綜合性和系統性。這里的處理主要是指社會管理者應對突發公共衛生事件的措施和辦法。突發公共衛生事件一般具有群體性特征，傳播方式較為復雜，因此短期內難以迅速了解其傳播途徑和誘發因素，不易制定有效的防控措施。應對時既需要具備相應的專業知識和應對經驗，還需具備較強的社會綜合治理能力。

二、地方政府在應對突發公共衛生事件時的問題

（一）地方政府對突發公共衛生事件的嚴重性和危害性認識不足

由于受到傳統發展理念的影響，地方政府對突發公共衛生事件的嚴重性和危害性認識尚有不足，未將完善公共衛生事業作為政府優先解決的問題。我國公共衛生事業一直堅持“預防為主、防治結合”的方針政策，但地方政府極少將公共衛生預防工作納入地方社會綜合發展的重要議事項目之中。在我國，各級政府傾向于將大量公共財政投入于短期內可帶來回報的經濟建設中，對公共衛生事業的財政投入不足，在貫徹國家發展公共衛生事業的政策上認識不夠，相關工作進展緩慢。

2003年，我國在應對SARS危機時，全國衛生總費用支出為6584.1億元，占全年GDP總量的0.48%，該數值并未達到當年世界衛生組織（WHO）提出的最低標準。根據國家統計局的最新數據，2018年，我國衛生總費用支出為59121.9億元，占當年GDP總量的6.4%，與目前全球公共衛生投入占GDP總量10%的標準仍有較大差距。另外，在2018年我國衛生總費用中，政府衛生支出為16399.13億元，僅占全國衛生總費用的27.7%，社會衛生支出為25810.78億元，占全國衛生總費用的43.66%。與2003年相比，2018年，我國衛生總費用支出增長了將近8倍，政府衛生支出增長了13.68倍，社會衛生支出增長13.43倍，政府衛生支出的增長速度已出現反超，但我國衛生總費用支出主要依靠社會衛生支出，政府投入相比較小的情況仍然存在。

（二）地方政府在應對突發公共衛生事件時缺乏重大預警權限和預警意識

在我國的法律法規體系中，已經建立的針對突發公共事件的代表性法律有《中華人民共和國突發事件應對法》 （以下簡稱《突發事件應對法》）和《中華人民共和國傳染病防治法》 （以下簡稱《傳染病防治法》）兩部法律。在2007年頒布的《突發事件應對法》中規定，公共衛生事件為該法所稱的突發事件，并按照社會危害程度、影響范圍等因素，分為特別重大、重大、較大和一般四級。并在該法的第三章第四十六條中明確規定，對即將發生或者已經發生的社會安全事件，縣級以上地方各級人民政府及其有關主管部門應當按照規定向上一級人民政府及其有關主管部門報告，必要時可以越級上報。但在2013年新修訂的《傳染病防治法》中規定，國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測，及時發出傳染病預警，根據情況予以公布。在此，并未授予地市級和縣級人民政府發出傳染病預警和公布相關疫情信息的權限。《傳染病防治法》的頒布時間雖然早于《突發事件應對法》，但前者新修訂時間晚于后者，根據新法優于舊法的原則，《傳染病防治法》的實用性高于《突發事件應對法》，說明地方政府在應對諸如新冠肺炎等突發公共衛生事件時缺乏直接的、由法律明確授權的疫情預警發布權限。

此外，地方政府在應對突發公共衛生事件時缺乏預警意識，靈活性、主動性不足。《突發公共衛生事件應急條例》中雖然規定了“縣級以上地方人民政府應當建立和完善突發事件監測與預警系統。”但在實際操作中，沒有中央和上級政府的明確指示，地方政府往往采取“盯著上面看”的應對方式，“上面沒有說，下面不敢動”，以此回避可能發生的責任追究，導致出現越過預警環節，直接啟動應急預案的現象發生。

（三）地方政府在應對突發公共衛生事件時輿論信息處理和引導能力不足

突發公共衛生事件一般具有突發性和破壞性，所以極易成為輿論關注的焦點。各類新興自媒體的出現，成為民眾獲取信息的新通道和新方式，人人皆有公開發表言論的自由和平臺，話語權掌握在政府和媒體手中的時代一去不復返。長期以來，我國地方政府在應對突發公共衛生事件時的輿論信息處理和引導上存在以下三個問題：

1.地方政府輿論控制多于輿論引導，正面宣傳過多，負面披露不足。地方政府面對突發事件時往往是倉促應戰，采取一味打壓的方式來掩蓋和封鎖不利消息，導致民情難疏、民情難達。不當的輿論引導方式會影響地方政府的公信力，社會上負面輿論信息和謠言的廣泛傳播更是增加了地方政府處理突發公共衛生事件的難度，容易引發社會民眾的焦慮和恐慌，無法保證準確信息的上傳下達，不利于發揮政府主導作用。

2.地方政府信息公開渠道單一，內容不全面，發布不及時。長期以來，我國地方政府應對突發事件時多采用召開新聞發布會的發聲方式。現今，互聯網和手機已經逐漸取代了傳統媒體，成為地方政府進行信息公開的主要渠道和重要方式。但是，自這場新冠肺炎爆發以來，仍有一些城市和地區并未充分運用新媒體的傳播能力。例如，地方衛生健康委員會等職能部門微信公眾號和官方微博沒有全面建立或充分使用；官方網站發布信息不及時，有些信息的更新甚至晚于網絡中的非官方機構；對于公眾密切關注的信息涉及較少，涉及防疫物資等信息透明度不高。

3.地方政府信息發布單向化，信息反饋不足，缺乏策略。地方政府在信息發布時，容易忽視社會民眾的情感問題，在各類信息發布平臺上沒有開設評論、留言功能，對民眾的信息反饋獲取較少，缺乏互動。加之網絡謠言的散布和傳播，使公眾長期處于恐慌和焦慮的不良情緒中。地方政府在公開信息時與公眾的溝通和互動不足，不易在全社會樹立聯合抗疫、共渡難關的信心和信念。

（四）地方政府在應對突發公共衛生事件時統籌安排和協調能力不足

1.醫療資源儲備不足。我國醫療衛生事業長期存在醫療水平和醫療資源嚴重不均衡的現象，一線城市擁有優質的醫療資源，中西部地區和一些欠發達地區一直以來醫療水平低下、醫療資源匱乏、醫務人員短缺。作為新冠肺炎爆發重災區的武漢在疫情迅速蔓延初期也出現大量醫療物資緊缺的現象，醫院床位不足，醫護人員的防護物資極度匱乏，凸顯了我國現行醫療物資儲備制度的缺陷。面對此類問題，一些地方政府欠缺作出迅速有效決策的能力，導致應急物資缺乏統一管理和調配，物資保障信息無法充分共享、應急物資分配效率低下。由于一線衛生工作人員嚴重缺乏，只能依靠延長工作時間和加大工作力度的方式應對爆發的疫情，導致大量醫護人員過度疲勞、免疫力下降，加之防護不到位，大大升高了感染的可能性。

2.社會資源利用率低。在醫療物資嚴重緊缺的情況下，許多醫院和一線衛生部門通過發布“防護物資緊缺、接受社會捐贈”等公告，向社會求助。但此時，地方政府引導宣傳和統籌安排工作不充分，社會機構和愛心人士對求助信息的準確性以及捐贈物資的使用情況缺乏政府的積極引導，在受贈物資的合理調配和有效使用上地方政府亦有不足。物資需求方和捐贈方之間缺乏有效的信息共享平臺，紅十字會等社會組織在協調捐贈方和醫療機構時發揮作用受限，未能得到地方政府的充分支持和協助。

三、地方政府在應對突發公共衛生事件時的對策建議

（一）加大地方公共衛生事業的財政投入，推進“健康中國”戰略

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要實施“健康中國”戰略，要深化醫藥衛生體制改革，全面建立中國特色基本醫療衛生制度、醫療保障制度和優質高效的醫療衛生服務體系，加強基層醫療衛生服務體系和全科醫生隊伍建設。這場新冠肺炎的爆發，是對全世界人類健康和生命安全的嚴重威脅，提醒了我們公共衛生安全具有著同政治、經濟、國防等同樣重要的地位和意義。地方政府要不斷加強基層公共衛生隊伍建設，提升基層醫療衛生人員防護能力，真正做到“預防為主、防治結合”。不斷加大政府公共衛生投入，始終堅持以政府投入為主導，同時注重調動社會和個人的積極性，促進全社會共同參與。堅持公平和效率統一，“讓廣大人民群眾享有公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務。”

（二）完善防控應急法規體系，加強地方政府的監測和預警能力

針對地方政府在應對新冠肺炎防控預警工作中存在的問題，國家在已頒布實施的《傳染病防治法》《突發事件應對法》等相關法律法規基礎上，要進一步完善其法律職責和主要功能，加強各項法規之間的銜接性，提升具體條款的可操作性。尤其應當進一步細化地方政府在應對重大突發事件時可以采取的管控措施等條款，縮短信息報告流程。針對《突發公共衛生事件應急條例》等衛生應急法規，要盡快完善應急預案體系，對于不同級別的公共衛生事件，地方政府應當有針對性地制定應急專項預案，實施過程中結合實際進行調整和修改。

地方政府在應對突發公共衛生事件時應當加強預警意識，提高風險識別能力，及時報告已發生和可能發生的公共衛生事件。充分利用我國傳染病監測網絡直報系統，完善地方和基層傳染病報告制度。突發公共衛生事件發生后，地方政府應盡快成立專項小組，由地方黨委牽頭、各相關部門共同參與，小組成員應包含醫學、法律等各類專業性的專家和學者，以避免出現外行管理內行的現象。對于地方政府“盯著上面看”、延誤發布預警信息的最佳時期、對人民生命健康和財產安全造成損害的行為，要建立問責處罰制度。在克服“一刀切”、盲目問責的基礎上，做到科學精細問責，對不擔當、不作為的國家公職人員應從重處分。

（三）完善信息公開法律法規，加強地方政府輿論信息處理和引導能力

修訂和完善突發事件中涉及信息公開的法律法規。目前，我國政府頒布實施的涉及突發公共衛生事件的法律法規包括：《國家突發公共事件總體預案》 《中華人民共和國信息公開條例》《突發事件應對法》等，為各級政府在應對突發公共衛生事件時提供法律依據。黨的十九屆四中全會指出：“要完善堅持正確導向的輿論引導工作機制。”在各級政府的實際工作中，應該加強政府信息公開的理念，不可隨意縮小或調整公開信息的范圍。要制定詳細具體的信息公開標準，對于部分地方政府和官員出現的封鎖疫情消息、掩蓋事實、遲報、瞞報、謊報等行為，要制定相應的問責機制。

提升地方政府信息公開能力，構建系統全面的信息管理體系。首先，要培養高素質的政府新聞發言人。地方政府應加強對新聞發言人基本素質和專業技能培養，提升其與媒體溝通和交流的能力，打造政府良好的公關形象；其次，在突發公共衛生事件發生前期，地方政府應盡快公開信息的官方發布平臺和渠道，及時發布疫情相關信息，滿足社會公眾的知情權，以正確的信息引導輿論方向，避免謠言的蔓延和傳播，消除因信息不準確和不及時可能產生的誤解和矛盾；再者，重視公眾的監督作用。加強在各種信息發布平臺上的交流互動，及時回復民眾的提問，做到真正的雙向交流。加強社會公眾更加關注的情感和安全宣傳，使民眾樹立自信心和必勝信念，培育同舟共濟、眾志成城的團結抗疫精神。

（四）加大醫療資源保障力度，建立全民參與的物資調配系統

1.建立應對突發公共衛生事件的物資儲備和調配制度。新冠肺炎的爆發，使各級地方政府意識到建立應對突發公共衛生事件的應急物資儲備和調配制度意義重大，這是贏得抗疫戰斗的重要基礎。要加強各地區應急醫療設備的配備，尤其是傳染病防護物資儲備，建立醫療物資采購和儲備體系，保證充足的物資供應。建立以大數據技術為基礎的物資調配系統，方便地方政府全面、及時地了解本地醫療資源的儲備、使用情況，針對各地區物資不同程度的需求，統籌安排資源，提高醫療設備和應急物資的使用效率。

2.地方政府鼓勵民眾和社會組織增強日常物資儲備的意識。在面對物資短缺的緊急情況下，能夠將政府儲備和民間儲備結合起來，靈活調配。以物資調配系統為基礎，建立協調聯動機制，吸納更多的民間資源，鼓勵紅十字會等民間組織參與到物資分配的工作中，賦予其一定的職能權限，發揮好政府好幫手的作用。動員社會各類志愿者和志愿組織，主動參與到一線防疫服務工作中，與地方政府形成防疫共同體，壯大防疫工作隊伍。

一場突如其來的新冠肺炎引發了我們對突發公共衛生事件的諸多反思，在多方協作、共同抗疫的過程中，地方政府的主導作用意義重大。要充分發揮地方政府在應對突發公共衛生事件時的預警發布、輿論引導、信息處理和資源調配等工作的積極作用，提升地方政府的應急處理能力和社會治理能力，真正做到保護人民群眾的生命安全和身體健康，維護社會政治穩定。