論黨內法規解釋制度的完善路徑*

楊巧玲 孫 健

1．電子科技大學，四川 成都 611731；2．電子科技大學天府協同創新中心，四川 成都 610213

完善的黨內法規解釋制度是判斷黨內法規制度建設成熟程度的標準，亦是反映黨內法規制定質量的“晴雨傘”和引導黨內法規執行效力的“指南針”。完備的黨內法規解釋制度要把健全的解釋工作制度作為支撐，把配套的解釋機制作為保障，把加強解釋性條文的制定和解密作為基礎，構建立體式、全方位的黨內法規解釋制度，這是準確理解、適用黨內法規的前提和依據，亦是目的和歸宿。

一、制定完善的黨內法規解釋工作制度

黨內法規解釋的目的是對已經制定的黨內法規進行查漏補缺，修補黨內法規在制定過程中存在的漏洞和不足，避免頻繁修改不能準確解決社會飛速變遷產生的新問題、新情況的黨內法規，增強黨內法規的穩定性和權威性。制定科學完善、內容合理的黨內法規解釋工作制度，明確解釋權責歸屬，規范解釋名稱和形式，完善解釋方法，有利于在大方向上為黨內法規解釋條文的制定把關，從源頭上確保黨內法規解釋不偏不倚，向著實際需要的方向發展。

（一）明確解釋權責歸屬

解釋權分配是黨內法規解釋工作順利開展的重點和難點，也是最大程度發揮黨內法規解釋效用需要解決的基本問題。要解決黨內法規解釋權責歸屬不明這一問題，應建立統一的黨內法規解釋權責分配標準。一方面，可參照法律解釋的特定模式，創立“誰制定誰解釋，誰解釋誰負責”的規定，并寫入黨的根本大法和總章程即《黨章》中。制定主體與解釋主體同一化有助于保障黨內法規解釋的質量，將解釋的效果提升至最大化。另一方面，可根據黨內法規的具體內容，制定“解釋主體職能與黨內法規內容相匹配”的規定。《黨章》可由黨中央負責解釋，其它功能不同、目標不一的帶有明顯類別劃分指向的法規可由對應的職能部門負責解釋。這種操作方式雖在一定程度上增加了對黨內法規進行分類的工作量，也保證了黨內法規解釋的準確性。

（二）規范解釋名稱和形式

黨規解釋多樣化、隨意化會大大削弱解釋的權威性，在一定程度上擾亂法規執行者的認知。只有規范和統一解釋名稱，才能減小法規執行者的認知偏差，增強其對黨內法規解釋的信任度。《制定條例》第五條將黨內法規的名稱規范為黨章、準則、條例、規定、辦法、細則，黨內法規解釋也應參照《制定條例》對不同效力位階的黨內法規的名稱規定，確立統一的解釋名稱，如《關于＜黨章>第幾條……問題的解釋》、《關于＜……準則>第幾條……問題的解釋》、《關于＜……條例>第幾條……問題的解釋》等。對于黨內法規的解釋形式，應參照《制定條例》第六條“黨內法規一般使用條款形式表述”，結合黨內法規解釋的特點，分條分點進行解釋，做到條理清晰、一目了然。

（三）完善解釋方法

黨內法規和國家法律一樣，都是帶有約束性質的條文，具有“法”的屬性，在一定程度上可參考和借鑒國家法律在“立、改、廢、釋”方面的成功經驗。我國法律解釋的發展時間長、體系完善，其解釋方法是理論與實際相結合非常成功的典型。目前我國法律解釋方法技巧多種多樣，為黨規制定者在完善黨內法規解釋方法的漫長過程中提供了一條“捷徑”。一方面，黨規解釋可將體系解釋、歷史解釋、目的解釋等方法納入自己的解釋方法體系中，加速推進黨內法規解釋方法多樣化，為黨內法規解釋更加科學化、合理化提供方法支持。另一方面，黨內法規解釋主體應深刻剖析自身的實際情況和特殊性質，綜合考慮自身特性，在具體的法規解釋操作過程中不斷將法律解釋方法“黨內法規”化，使其更加適用于黨內法規解釋。

二、建立健全黨內法規解釋配套機制

完善黨內法規解釋制度，促進黨內法規解釋工作的有效開展，僅僅建立黨內法規解釋工作制度還不夠，需要配套的解釋程序機制和解釋監督追責機制共同作用，保證整個黨內法規解釋制度實現良性循環和高效運轉。

（一）健全解釋程序機制

程序是制度的生命，黨內法規的解釋應當嚴格化、具體化。明確解釋程序是開展黨內法規解釋工作的重要舉措，科學合理的解釋程序能提高黨內法規解釋工作的效率，節省時間和成本。健全的黨內法規解釋程序機制應包含提請與篩選、草擬與審議、公布與生效三個大的部分，五個小的實施環節。提請環節主要解決“找誰解釋”的問題，法規執行者在具體執規過程中產生疑問，遇到新問題、新情況需要解釋時，可請求黨內法規解釋機關進行解釋。篩選環節主要解決“是否解釋”的問題，具體承擔解釋工作的部門在審核解釋申請之后，對于應當解釋的要盡快進行解釋，對于沒有必要進行解釋的或者以前解釋過的可不再進行解釋。草擬環節主要解決“如何解釋”的問題，根據篩選出的解釋申請，具體承擔解釋工作的部門在查閱相關法規、考慮現實情況之后制定解釋草案，初步形成一個較為合理的解釋答復。審議環節主要解決“解釋合理性”的問題，解釋草案形成之后，應交給解釋主體進行審核，通過后方可發布。公布與生效可看作是一個環節，解釋答復公布之時即是解釋答復生效之日，主要解決的是“解釋成立”的問題。草案審核通過后，經解釋機關在黨的官方媒體上公開發布，整個解釋工作才算正式完成，這五個環節缺一不可。

（二）健全解釋監督追責機制

黨內法規解釋機關呈多主體化的客觀事實，必然導致解釋主體權責劃分不清，在一定程度上給監督追責造成了困難。同時，黨內法規解釋程序不健全也給監督追責造成了一定阻礙。要提升黨內法規解釋質量，推動黨內法規實施，不僅要明確解釋主體的權責歸屬，完善黨內法規解釋程序，為黨內法規解釋監督追責奠定基礎，還要從健全解釋監督追責機制本身入手。追責的前提是用好監督這個“武器”。一方面，要制定《黨內法規解釋工作規范》，扎緊制度的籠子，防止解釋主體消極履行職責或不履行職責；另一方面，要加大監督力度，將監督貫穿于黨內法規解釋工作的始終，做到全程監督、實時監督，黨內監督和黨外監督相結合。監督工作到位，追責才能發揮最大的效用。

三、加快黨內法規解釋性條文的制定

目前針對黨內法規解釋制定的法規條文屈指可數，僅《中國共產黨黨內法規解釋工作規定》（以下稱規定）一部，且該《規定》的具體內容無法從新聞、報紙、網絡、書籍等這種獲取信息的主流渠道中找到。因此，要不斷加大黨內法規解釋性條文的制定，并且要在規范解釋名稱、方法、原則、程序、內容等方面多下功夫，為黨內法規解釋實現科學性、準確性、協調性和系統性相統一保駕護航，也為黨內法規制定質量和黨內法規正確執行筑牢根基。黨內法規解釋性條文的制定是法規制定主體主動解釋的集中體現。預先設想哪些問題需要解釋適用，哪些概念需要明確具體含義，提前將可能需要解釋的部分文本化，可有效避免法規執行者因主觀認定提請解釋程序繁瑣而胡亂執行、敷衍塞責的亂象。