中國(guó)環(huán)境執(zhí)法的現(xiàn)狀與完善

青島科技大學(xué)，山東 青島 266061

一、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法取得的成就

環(huán)境行政執(zhí)法是指環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，對(duì)單位和個(gè)人的各種影響或可能影響環(huán)境的行為和事件進(jìn)行管理的活動(dòng)。加強(qiáng)環(huán)境行政執(zhí)法，對(duì)防止環(huán)境污染和其他公害，對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境，對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的基本國(guó)策，都具有極其重要的作用。［1］

（一）環(huán)境立法的完善

環(huán)境行政執(zhí)法的前提是要有法可依，20世紀(jì)80年代以來我國(guó)環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻，環(huán)境立法進(jìn)程隨之加快。在可持續(xù)發(fā)展觀以及近年來生態(tài)文明建設(shè)觀的指導(dǎo)下，我國(guó)進(jìn)行了大量的環(huán)境立法活動(dòng)。2014年修改后的《環(huán)境保護(hù)法》被譽(yù)為史上最嚴(yán)環(huán)境保護(hù)的基本法，2015年除了對(duì)一些單行法進(jìn)行修改，我國(guó)還頒布了《土壤污染防治法》、《環(huán)境保護(hù)稅法》，從而彌補(bǔ)了相關(guān)領(lǐng)域的空白。由于中央在上世紀(jì)90年代初將環(huán)境保護(hù)正式納入政府工作議程，龐大的地方環(huán)境立法尤其是行政規(guī)章在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用。我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法涵蓋大氣、水、土壤、噪聲、固體廢棄物和海洋環(huán)境等各個(gè)方面，從憲法到法律法規(guī)、政府文件、黨內(nèi)法規(guī)都強(qiáng)調(diào)了保護(hù)環(huán)境的重要性，確立了環(huán)境保護(hù)優(yōu)先的理念，以最嚴(yán)格的制度促進(jìn)人與自然和諧相處。

（二）執(zhí)法體制的優(yōu)化

環(huán)境執(zhí)法體制主要是指環(huán)境執(zhí)法主體以及主體間的職能配置關(guān)系。2018年環(huán)境保護(hù)部整合了多個(gè)部門的職責(zé)，升級(jí)為生態(tài)環(huán)境部。［2］我國(guó)環(huán)境管理職能在橫向上分散在多個(gè)部門中，升級(jí)后的生態(tài)環(huán)境部吸收了多個(gè)同級(jí)部門的職權(quán)，增加了環(huán)境管理職能，同時(shí)避免機(jī)構(gòu)之間協(xié)作的障礙提高辦事效率。其次之前很多學(xué)者將環(huán)境執(zhí)法效果不好歸結(jié)為地方環(huán)保機(jī)構(gòu)受政府干預(yù)過多，而地方政府過度追求GDP指數(shù)選擇性執(zhí)法。此次中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察辦公室的設(shè)立確保黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)有利于加強(qiáng)從嚴(yán)執(zhí)法，克服地方保護(hù)主義的弊端。環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理體制改革改變了市級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的任命權(quán)，進(jìn)而減少地方政府干預(yù)。另外，國(guó)家稅制改革以及“青山綠水就是金山銀山”新觀念的提出，地方政府不再單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是將環(huán)境保護(hù)置于發(fā)展經(jīng)濟(jì)之前。經(jīng)過一系列的改革，地方政府干預(yù)減少，環(huán)保機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體地位逐步加強(qiáng)，責(zé)任也相應(yīng)加重，執(zhí)法體制不斷優(yōu)化。

二、我國(guó)環(huán)境執(zhí)法存在的問題

我國(guó)已經(jīng)建成環(huán)境法律體系，執(zhí)法主體地位提高、外界干預(yù)減少，但是執(zhí)法部門還會(huì)存在無法可依、執(zhí)法不及時(shí)、執(zhí)法效果不明顯的情況，究其原因在于環(huán)境立法過于粗放、執(zhí)法理念落后、執(zhí)法手段單一等。

（一）粗放的環(huán)境立法

我國(guó)環(huán)境立法起步于20世紀(jì)80年代中后期，雖起步晚但廣泛借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)有內(nèi)容已趨于完善。我國(guó)的立法進(jìn)程是立法機(jī)關(guān)面對(duì)環(huán)境污染問題進(jìn)而廣泛借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)自上而下制定的。相對(duì)于其他國(guó)家例如美國(guó)，自下而上制定的法律相比，我國(guó)在一些管理手段上雖然博采眾長(zhǎng)，但沒能做到很好地整合，龐大復(fù)雜的政策之間存在重合或沖突，環(huán)境政策欠缺系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。［3］又因?yàn)槲覈?guó)環(huán)境立法時(shí)間很短沒有與現(xiàn)實(shí)經(jīng)過磨合，導(dǎo)致法律內(nèi)容不夠精細(xì)，在具體執(zhí)行中還會(huì)存在無法可依的情形。比如：《環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定我國(guó)環(huán)境保護(hù)實(shí)行由環(huán)境保護(hù)主管部門統(tǒng)一監(jiān)管，政府有關(guān)部門根據(jù)職責(zé)專項(xiàng)監(jiān)管的環(huán)境執(zhí)法體制。但是，法律法規(guī)對(duì)環(huán)境保護(hù)主管部門如何實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)督管理尚未作出具體規(guī)定。［2］另外，很多環(huán)境保護(hù)的法律在責(zé)任部分大都只做了籠統(tǒng)性的規(guī)定，責(zé)任不明確，導(dǎo)致執(zhí)法人員沒有責(zé)任負(fù)擔(dān)亂執(zhí)法，或負(fù)擔(dān)過重不愿執(zhí)法、不敢執(zhí)法，由此導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法效率低下。

（二）落后的執(zhí)法理念

我國(guó)政府很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的管理模式是經(jīng)濟(jì)優(yōu)先發(fā)展，直到近年來環(huán)境問題產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)負(fù)擔(dān)，政府和社會(huì)的環(huán)境意識(shí)才發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但是我國(guó)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)仍存在地方保護(hù)主義，對(duì)能夠高創(chuàng)收的污染企業(yè)選擇性執(zhí)法，以保障地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民就業(yè)。其次，“先污染后治理”這一理念長(zhǎng)期存在于政府，政府對(duì)企業(yè)污染問題更多的期待以行政處罰的手段予以解決而不是幫助企業(yè)從源頭減少污染。企業(yè)的生產(chǎn)觀念也受其影響，更多的企業(yè)選擇以低成本高污染的方式先快速積攢財(cái)富，然后寄希望于執(zhí)法概率。

（三）單一的執(zhí)法手段

我國(guó)環(huán)境執(zhí)法長(zhǎng)期存在“守法成本高，違法成本低”執(zhí)法疲軟的問題，近年來已通過修改多部法律賦予環(huán)保主管部門更多的行政處罰權(quán)力，加強(qiáng)對(duì)違法行為的執(zhí)法力度，但是環(huán)境保護(hù)不僅需要處罰手段還需要政府對(duì)企業(yè)的激勵(lì)和兩者的合作，因?yàn)樵趯?shí)踐中適用單一執(zhí)法手段很難達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。環(huán)境保護(hù)應(yīng)以保護(hù)優(yōu)先，實(shí)現(xiàn)保護(hù)優(yōu)先的理想模型是企業(yè)能主動(dòng)將保護(hù)環(huán)境的負(fù)擔(dān)內(nèi)部化，在生產(chǎn)的源頭、過程中做到污染最小化，而政府的工作是鼓勵(lì)和支持企業(yè)進(jìn)行內(nèi)部化。但是我國(guó)關(guān)于政府和企業(yè)合作的法律規(guī)定還很少，現(xiàn)行的執(zhí)法手段單一，主要依靠政府去發(fā)現(xiàn)和處罰相關(guān)企業(yè)，而環(huán)境污染又存在一定的隱蔽性、潛伏性和長(zhǎng)期性，這樣的工作模式往往會(huì)事倍功半。

三、強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的策略

（一）提高環(huán)境立法的質(zhì)量

美國(guó)采取的發(fā)展策略也是“先污染后治理”，但是其環(huán)境恢復(fù)速度和現(xiàn)存狀態(tài)無不值得我國(guó)學(xué)習(xí)，這離不開美國(guó)精細(xì)的環(huán)境立法規(guī)定。美國(guó)環(huán)境立法的發(fā)展與完善很大程度是因?yàn)槠淞⒎ㄊ亲韵露贤苿?dòng)的，民間呼吁、環(huán)保組織自身和研究機(jī)構(gòu)提出的新的政策構(gòu)想都成為立法的動(dòng)力。［3］反觀我國(guó)環(huán)境立法主要是環(huán)境保護(hù)主管部門面對(duì)實(shí)踐中的環(huán)境污染問題提出相應(yīng)的立法建議，導(dǎo)致我國(guó)環(huán)境立法雖然具有針對(duì)性但缺乏前瞻性和全面性。因?yàn)閳?zhí)法部門缺乏理論研究支持，而且更多是站在自己的角度來解決問題，忽略了作為環(huán)境問題的主體——企業(yè)的訴求。借鑒美國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)環(huán)保單位應(yīng)引進(jìn)專家學(xué)者提高立法建議的專業(yè)性，鼓勵(lì)群眾進(jìn)言獻(xiàn)策，傾聽企業(yè)的發(fā)展訴求和守法障礙。立法機(jī)關(guān)集中審查現(xiàn)存的法律規(guī)定，尤其是大量的地方政府規(guī)章，消除法律體系中自相矛盾的規(guī)定，避免地方差異過大、地方保護(hù)主義的存在。通過進(jìn)一步細(xì)化關(guān)鍵性的規(guī)定，加強(qiáng)法治建設(shè)，提高立法質(zhì)量。

（二）多元治理手段并重

美國(guó)的環(huán)境執(zhí)法大體可以分為威懾性執(zhí)法和柔性執(zhí)法兩大類，雖然我國(guó)也有生態(tài)補(bǔ)償和排污權(quán)交易等柔性執(zhí)法手段，但相對(duì)來說是較為空白的領(lǐng)域。我國(guó)環(huán)境執(zhí)法以行政處罰為主，行政雙方處于對(duì)抗關(guān)系，這可能會(huì)引起企業(yè)的不滿與抵抗情緒，因此無法促成企業(yè)主動(dòng)的保護(hù)環(huán)境，把環(huán)境負(fù)擔(dān)內(nèi)部化，反而造成企業(yè)消極應(yīng)對(duì)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和執(zhí)法。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)借鑒美國(guó)的柔性執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，以此轉(zhuǎn)變企業(yè)的發(fā)展理念，促成企業(yè)將保護(hù)環(huán)境作為企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)之一。比如，激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)向政府報(bào)告存在的環(huán)境問題，促成企業(yè)和政府針對(duì)生態(tài)恢復(fù)問題達(dá)成協(xié)議以提高執(zhí)法效率，敦促政府向企業(yè)和公眾及時(shí)、全面的公開信息，完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。最終達(dá)成以剛性執(zhí)法為保障，剛性執(zhí)法和柔性執(zhí)法相結(jié)合的多元執(zhí)法手段。

（三）完善環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制

環(huán)境執(zhí)法要想取得好的效果離不開完善的監(jiān)督機(jī)制。首先要加強(qiáng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督，在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立專門的監(jiān)督崗位。全面推行執(zhí)法責(zé)任制，將具體的執(zhí)法單位、部門職責(zé)、執(zhí)法任務(wù)和權(quán)限結(jié)合起來，并明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和運(yùn)作程序，以簽訂責(zé)任書的形式，使各項(xiàng)規(guī)章和考察制度得到落實(shí)。［4］再者，加強(qiáng)對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理的監(jiān)督，避免出現(xiàn)踢皮球不作為的情況。最后，在機(jī)構(gòu)外部加強(qiáng)輿論和社會(huì)監(jiān)督，擴(kuò)大環(huán)境訴訟的主體范圍，暢通多種形式的監(jiān)督途徑，以保證社會(huì)成員正確的享受環(huán)境權(quán)利履行環(huán)境義務(wù)。