淺析國家監察體制改革若干問題

河北工程大學文法學院，河北 邯鄲 056038

2016年11月，我國正式開啟了具有中國特色社會主義性質的反腐敗道路。國家監察委員作為反腐治理的一把利劍，其監察對象覆蓋所有行使公權力的公職人員，現如今，國家監察體制改革逐漸拉開帷幕，“永遠在路上”的反腐敗斗爭進入全面法治反腐新征程。①

一、國家監察體制改革的理論創新

監察制度發展的曲折歷程，對當前我國監察制度的理論創新具有指導作用，也為我國法治化建設提供了發展方向。

（一）明確監察委員會的法律地位

《憲法》在“國家機構”一章中作出了重大修改，增加了“監察委員會”一節，以根本大法的形式確定了其性質和法律地位，其具體細則也為國家監察體制的運行提供充分的法律保障。監察機關依法行使的監察職能，是對反腐資源的整合，填補了權力監督的空白，是我國權力監督態勢呈體系化、法治化、規范化發展的重要表現，堅持黨內監督和國家監察相結合，為奪取“反腐敗斗爭壓倒性勝利”②提供了法制保障。

《憲法》125條明確規定了監察機關系統內上下級之間的領導體制，用法律的形式將這種監察體制的組織創新固定下來。第126條的規定明確了國家監察機關的雙重領導機制，一定程度上保證監察工作規范化法治化發展。黨的紀律檢查機關和監察委員會實行合署辦公，“合署辦公”并不是指將兩個或者兩個以上的部門簡單的重合相加，而是基于特定領域工作業務的需要，將職能新近的幾個部門置于同一個辦案場所辦公，實現效益最大化的功能發揮，該模式使得監督監察體制改革達到了1+1>2的效果。有效的協調執紀、執法，極大助推國家治理能力。

（二）監察程序和刑事訴訟程序的銜接

《監察法》第15條對監察對象作出明確規定，涵蓋所有行使公權力的公職人員，真正做到“無禁區，全覆蓋，零容忍。”對涉嫌職務犯罪的行為，經過調查認為案件事實清楚、證據確實充分，達到相應的標準，將相關材料提交檢察院審查并提起公訴，此時監察程序與刑事訴訟程序是否能夠實現無縫對接，參照我國普通刑事案件，刑事訴訟程序的啟動以公安機關是否立案為著眼點，因此在監察程序中必須明確立案時間。

《監察法》規定，已經移送起訴的案件，監察機關已經采取留置措施的，人民檢察院應先行拘留，此留置措施則自動解除。檢察院在拘留后10日內作出是否逮捕、取保候審或者監視居住的決定。明確監察程序與刑事訴訟程序的銜接，是適應反腐敗斗爭審判實踐的需求。從實體銜接層面來說，應當符合法治國家的基本原則，貫徹正當程序原則、人權保障原則、比例原則等要求③，從而能在制度層面保障和強化監察委員會反腐工作的順利開展。

（三）關于監察權的監督機制

英國近代思想家阿克頓有句名言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對的腐敗。”④監察委員會作為我國權力監督的專門機構，對其進行監督從而實現雙重監督機制十分必要。

監察委員會除了人大監督之外，包括人民法院和人民檢察院在內的司法機關也有權進行制約。檢察機關在行使偵查監督、逮捕批準等職能時可以對監察委員會進行監督，也包括法院通過“非法證據排除規則”等庭審制度設計實施的間接監督⑤。且憲法中明確規定了各個司法機關之間的關系，應相互監督、相互制約，保障公民的基本權利，實現“雷霆反腐”。

對監察權力的監督，不僅體現在是否濫用角度，還應當包括其權力的行使是否合法合理，防止損害公民的基本權利，當監察機關存在不當行使職權的行為，上級監察機關可以責令下級機關糾錯改正，建立健全責任追究機制，強化責任意識，為依法獨立行使監察權提供法治保障。

二、監察職權運行實踐探索

《監察法》明確表示用“留置”取代“兩規”，符合《立法法》等法律的要求，是運用法治思維反腐的具體舉措，具有進步性⑥。“兩規”又稱“雙規⑦”或者“雙指⑧”，是指監察機關在案件調查過程中有權責令相關人員在規定的時間、地點對監察問題涉及的事項進行解釋說明，這是我國在之前的反腐敗斗爭中采取的手段，但不容忽視的是，“兩規”并不是法定的司法程序，而是我國在特定的時代背景下紀律監察部門實施的一種特殊調查手段。在程序上沒有統一適用的規范流程，在實體上也無相應的監督，違背了憲法對于公民人身自由保障的規定。而在現存的國家機構中，僅監察委員會有權采取留置措施，其適用案件范圍在《監察法》中第22條也作出明確的規定，對留置措施的啟動、審批、執行、解除也作出嚴格規定。在規范我國反腐敗工作的同時，也切實保障了公民的基本權利不受侵犯。《監察法》中規定，留置的時間不得超過三個月。特殊情況下，監察機關采取監察措施，最長不得超過6個月。不僅如此，對被留置人員的基本權利也做出明確的規定，強調在監察工作開展過程中，必須始終以法治思維和法治方式保障反腐工作依法進行。

三、監察體制改革的價值研究

目前為止，國內外學者對于腐敗持有的見解眾說紛紜，至今也沒有一個清晰明了的定義。但可以認定的是，腐敗是國家公職人員利用職權侵害公共利益的行為，而監察體制的改革，形成了一個相對成熟的腐敗治理框架，在全社會范圍內形成了不想腐、不敢腐、不能腐的長效機制，貫徹落實反腐敗國際追逃追贓和防逃工作，提高效率，促進我國腐敗懲治及預防體系建設。

當然也不容忽視在我國廉政建設過程中的弊端，建設過程中后勁明顯不足，“九龍治水而水不治”，缺乏一個獨立的反腐敗權威機構，例如韓國的“反腐敗委員會”，在腐敗治理的效率和質量層面，其人力、物力、財力存在明顯不足，應加強反腐敗專門隊伍建設，注重業務培訓，提高專業化能力。“徒法不足以自行”，更重要的還是提高執法實效；其次，加大經費投入，提高工作人員的薪資福利待遇，完善反腐機構基礎設施建設，改善辦案人員辦公、交通等方面的條件。在全社會范圍內加強廉政教育，加大懲戒幅度和打擊力度，發揮法律在反腐敗斗爭中的預防教化和威懾作用，進一步深化國家治理能力現代化。

四、結語

國家監察體制改革，標本兼治，是全面貫徹依法治國方針的重要內容。立足于國家監察制度的不斷優化和發展，構建具有中國特色的國家監察體系，堅信我國的法治建設必然取得長足的發展和實質性的進步！

注釋：

①吳建雄．對國家監察立法的認識與思考［J］．武漢科技大學學報（社會科學版），2018（2）．

②習近平．決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報 告［EB/OL］．http：//cpc．people．com．cn/n1/2017/1028/c64094-29613660．html．

③汪海燕．監察制度與 < 刑事訴訟法 > 的銜接［J］．政法論壇，2017（6）．

④阿克頓．自由與權力［M］．南京：譯林出版社，2011：294．

⑤秦前紅．國家監察制度改革研究［M］．北京：法律出版社，2018．

⑥馬懷德．<國家監察法>的立法思路與立法重點［J］．環球法律評論，2017（2）．

⑦“雙規”為原黨內法規《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第 28 條第 1 款第 3 項的規定：“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出解釋和說明”．

⑧“雙指”為現行《行政監察法》第20條第1款第3項的規定：“責令有違反行政紀律嫌疑的人員在指定的時間、地點就調查事項涉及的問題作出解釋和說明”．