淺析高等學校內部控制報告編制工作
——以N 大學2016—2018 年度報告為例

（西北工業大學財務處，陜西 西安 710073）

1 內部控制報告編制意義及特點

根據《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱“《單位內部控制規范》”）要求，近年來，各行政事業單位積極開展內部控制建設，在提高單位內部管理水平，加強廉政風險防控機制建設等方面取得明顯成效。為貫徹落實好黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》關于“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用”的有關精神和《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”）的“落實建立內控報告制度，促進內控信息公開的改革任務和要求”，2017年，財政部發布《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（以下簡稱“《管理制度》”），以規范單位內部控制報告編報工作，提高單位內部控制報告質量，促進單位進一步加強內部控制建設工作，更好地發揮內部控制在提升單位內部治理水平、規范內部權力運行、促進依法行政、推進廉政建設中的重要作用。

《管理制度》指出，內部控制報告指行政事業單位在年度終了，結合本單位實際情況，依據《指導意見》和《單位內部控制規范》，按照本制度規定編制的能夠綜合反映本單位內部控制建立與實施情況的總結性文件。《管理制度》執行三年以來，督促各行政事業單位建立健全內部控制體系，從“有沒有”到“好不好”，從基礎性評價到常規性報告，從查漏補缺到由淺及深，體現了財政部門“以評促建”到“以報促建”的管理新思路。

一般來說，內部控制報告編制工作具有以下特點：①編制單位要高度重視。單位應成立內部控制領導小組，加強組織領導，健全工作機制，積極協調配合，認真做好內部控制報告的編報、審核、分析和使用等工作。②數據的真實性和準確性要求高。報告應在財政部規定的系統內填報，在標準化表格內如實填寫定性及定量指標，深入分析業務管理風險點，得出合理的內控總體評價，數據整理分析時還應注意報告橫向（同類行政事業單位）和縱向的（同一單位不同期間）的可比性、一致性。③注重結果反饋和運用。單位應重視對內部控制報告編報情況的總結，注重內控報告的分析應用，根據報告結果制定整改清單并加以完善，以提高管理質量。高等學校是事業單位的重要組成，和其他行政事業單位相比，高等學校的內部控制報告編制工作和其他單位既有相同之處，也有其特殊性。高等學校內部控制建設環境和不同類型的經濟業務活動對編制工作的發展和改進具有一定影響。建立健全高等學校內部控制報告制度，是高校落實國家文件精神、推進科學治理的基本要求。

2 高等學校內部控制報告編制工作流程和發展分析

以N 大學為例，高等學校內部控制報告編制工作流程和變化發展如下。

2.1 工作流程

經過三年的編制工作，N 大學已形成本單位內部控制報告編制的工作規范流程。內控建設牽頭部門分析本年度編報要求，研究制定工作實施方案。召開單位內控領導小組會議，動員安排編報工作，并確定分工和時間節點；編制期間，注意梳理收集事實材料，包括單位層面和業務層面，單位層面包括內部控制領導小組會議紀要、培訓會材料等，業務層面包括內部控制制度、流程圖等；編制過程中，可多次形成報告過程稿件，逐項排查、分析各層面建設情況。在填報系統內編制并生成最終報告，經單位內控領導小組審閱通過后上報主管部門；編報工作結束后，及時總結本年度的經驗、做法和成效，梳理問題和困難，制定下一步工作計劃。需要注意的是，在報告編制的過程中，領導干部應發揮領導作用，參與到內控報告編制工作的部署、修改、審批等環節，并重視內部控制報告過后的分析、問責與改進，為內部控制報告編制工作提供領導保障。

2.2 編制工作變化發展分析

通過分析N大學2016—2018年內部控制報告編制工作，可以發現出現了以下發展趨勢。

從建立體系到執行好壞。在“以報促建”的管理思路下，編制內部控制報告有利于推動本單位持續、深入開展內部控制工作。2016 年度是編制內部控制報告的第一年，主要幫助單位梳理了內部控制基礎的不足之處，查找了內控制度建設層面的缺項和薄弱環節。經過逐步建設，單位內控制度的建設層面已基本健全，內部控制報告的側重點從建立體系轉向執行好壞，重點考核制度落實執行情況，近兩年報告中細化控制環節指標，其中“內部控制制度執行情況”欄目，按照不同業務類型，增加內控執行量化指標，設立了若干評價要點，單位需如實填列指標數據，填報系統自動計算出評價結果，從而客觀真實反映單位經濟業務制度執行情況。

從重點經濟業務到各類經濟業務。初期內部控制報告的業務層面一般圍繞預算業務管理、收支業務管理、政府采購業務管理、國有資產業務管理、建設項目業務管理、合同業務管理這六大主要經濟業務展開。隨著單位內控體系的健全，本單位結合學校發展，在內控建設中突出高校特點，在近兩年的內控建設中，業務活動逐漸延伸至科研業務管理、招生業務管理和人事業務管理等其他重點領域，全面加強高等學校管理，加強廉政風險防控。

從內控實施階段到內控信息化階段。2017 年開始內控報告新增“內部控制體系建設開展進度”指標，單獨列示“內部控制信息化階段”，并且對存在問題和建議部分圍繞信息系統覆蓋、系統升級改造、系統互通互聯和內部控制大數據平臺建設等“信息系統層面”事項進行提示。從內部控制報告反映的情況看，目前大多數單位處于內控實施階段，實現內控信息化是內部控制建設的必然趨勢和長期目標。隨著內控建設發展和政府會計制度核算要求提高，高等學校可發揮自身信息化建設優勢，基于制度更新逐步升級改造各業務系統，完成互聯互通，并以建立健全內部控制大數據平臺為最終目標，從根本上強化內部流程控制，實現治理能力現代化，提升高等學校內部管理水平。

3 高等學校內部控制報告編制工作困難和改進舉措

3.1 編制工作困難

內部控制報告編制是一項過程細節多、匯總難度大的工作，在編制過程中難免出現一些困難，對于高等學校而言，工作難點主要表現在以下幾個方面：①編制工作量大，涉及單位部門和崗位多，需要充足的時間精心組織和匯總分析，而編制工作一般在年度第一季度完成，期間適逢高等學校寒假，一定程度上使跨部門和崗位的內容溝通時間成本較高，編制進度放緩。②內部控制報告為年度性總結，且要求上傳證明附件，需要收集梳理大量的事實材料，牽頭部門往往要花費大量的時間處理資料收集和匯總工作。③部分業務層面指標填報具有一定難度，由于內部控制大數據平臺尚未建立，各業務系統或分頭建立，或系統無法完全滿足填報需要，部分量化指標仍需要通過臺賬或文本統計采集，可能會造成數據采集不完整和口徑不一致的問題。④單位紀檢、審計等部門參與內部控制建設的力度還不夠，報告結果未能充分運用。

3.2 改進舉措

針對編制工作遇到的具體困難，提出以下改進舉措：①提前謀劃部署，一方面根據報告編報要求，制訂年度內部控制建設工作計劃，不斷完善單位內部控制體系，并按期召開領導小組會議，舉辦專題培訓，形成工作機制；另一方面根據各業務領域制度更新情況，及時整理相關的制度和流程圖，形成素材庫，盡量節約跨部門溝通和收集材料的時間。②在內控領導小組成員單位中，組織專門人員形成編制隊伍，負責報告編報工作，必要時還可以邀請第三方機構提供專業咨詢服務，以統一報告編制口徑，提升報告編制質量。③深入推進內部控制信息化建設，從互聯互通業務系統開始，逐步探索建設內部控制大數據平臺，將內控制度與信息化系統相結合，使管理過程更加清晰、編報過程更加準確簡化。④注重內部控制考核評價，加強審計、紀檢、巡視巡察結果在制度完善、問題整改、選人用人等方面的運用，通過考核評價對內控工作進行自查，制定整改清單，推動內部控制報告結果得到充分的應用，不斷提高內部控制水平，規范權力運行。