論公園城市與環境公平*

傅 凡 靳 濤 李 紅

1 研究背景

2018年，習總書記視察成都時提出“公園城市”理念，該理念的提出表明中國城市建設在社會主義新時代出現了一個新的發展模式導向。

與已有的“花園城市”“園林城市”“生態園林城市”概念有所不同，“公園城市”以“公園”為名，更加強調了園林綠地的公共產品屬性，這與黨的十九大報告中“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”的論斷是一致的。公園綠地作為一種滿足人們身心健康需求的室外場所，是城市中最為重要的公共產品之一。公園綠地是居民最直接享受生態效益的場所，具有凈化空氣、調節小氣候、消除熱島效應、保護生物多樣性、減少地表徑流的作用。公園綠地具有直接和間接的經濟價值，踐行了“綠水青山就是金山銀山”的理念，公園綠地可以獲取門票和其他經營收入，通過碳匯交易獲得收益，公園綠地也可以提高土地價格，提高投資意愿。公園綠地還有其他社會價值，如增加社會交往、減少犯罪率、提供科普教育基地等。總體而言，公園綠地在城市生活中具有不可替代的地位。

對于公園城市，很多學者進行了研究。多數學者指出公園城市是一種城市發展的轉型升級，公園城市是“公”“園”“城”“市”的系統集成，是以人民為中心，為滿足人民的美好生活而服務。公共性和公益性是公園城市的首要特點，楊雪鋒指出公園城市具有公共品、生態、空間三重屬性，其目的在于打造命運共同體[1]。李曉江認為公園城市要處理好人和自然的關系[2]，成實和成玉寧認為公園城市建設要處理好生態與形態的辯證關系[3]。在公園城市建設的方法體系上，王浩從新生態、新形態、新業態、新狀態、文化魂五方面論述了公園城市建設的方法體系[4]，劉濱誼提出了公園城市“城、人、境、業”三位一體的結構關系和實現途徑[5]，閔希瑩等從提升生活品質的角度提出公園城市發展的建議[6]，史云貴、劉曉君指出公園城市建設需要建立綠色治理體系[7]。雖然公園城市并不是“公園”與“城市”的簡單疊加[8]，但是公園綠地在公園城市建設中占有至關重要的地位，有必要從環境公平的視角針對公園城市中“公園”的公共產品屬性來進行探討。

2 公園：一種公共產品

城市公園是城市綠地系統重要的組成部分，在城市生活中占有重要的地位，也是維護城市生態環境、創建美好生活的重要元素。城市公園不是在城市出現之初就存在于城市之中的，它是隨著現代城市的產生而出現。隨著16世紀資本主義時代的來臨，城市逐漸向現代城市發展，城市的聚集作用和一些國家開展的圈地運動也逐步驅動城市人口的增長，這一過程隨著18-19世紀歐洲大陸普遍的圈地運動和工業革命的爆發而達到高潮，人口大量涌入城市，城市變得過于擁擠，生活環境惡劣，社會矛盾尖銳，這樣就促使城市需要進行徹底改造，向現代城市轉化。城市公園作為現代城市解決社會矛盾的一個手段在這個過程中出現，其主要目的是為平民，特別是工人階級提供休閑娛樂的場所。

城市公園的出現，極大地緩解了社會矛盾，提升了城市居民的生活，改善了城市生態環境和城市形象。其對于城市的意義逐漸為社會所重視，使公園成為城市提供的一種公共產品，以滿足城市居民休閑娛樂、身心健康等公共需要。公園綠地作為城市的一種組成元素，也進入了城市規劃，如朗方所作的華盛頓特區規劃設置了大量的公園，特別是規劃了1.6km長、120m寬的綠帶，用以聯系國會和白宮，經麥克拉倫規劃的發展，形成了現在的“國家林蔭大道”（The Mall）。公園綠地在城市規劃中也從最初的獨立分散的公園，發展為相互聯系的公園綠地系統。

近代以來中國城市也開始了城市公園建設。1905年，清政府派五大臣赴英美日等國考察，回國后向清政府提出建設公園等公共設施。在此之前租界內已有公園，1904年程德全在齊齊哈爾建倉西公園，1905年，無錫一些社會名流倡議，城中幾個私家小花園改建為公花園。此后，公園逐漸在中國城市中普及，成為民眾重要的活動場所。中華人民共和國建立以來，公園建設也持續發展。

3 公園綠地與環境公平

公園的屬性是公共產品，但是實踐中經常屬于準公共產品。當公園設立圍墻，收取門票，就產生了排他性；另外在供給不足的情況下，再進入公園消費的人會影響已在公園內的人，這樣就產生了競爭性[9]。由此可見，公園只要存在事實上的排他性與競爭性，就不能是完全意義上的公共產品，而是準公共產品。

從排他性來說，早期的公園很多是有排他性的，通過高額的門票價格或其他要求（如著裝）來阻止一般民眾使用公園，例如英國的德比樹木園，1840年建成對外開放時收取門票，僅在周日免費，這樣工人階級僅能在休息日免費使用，而在其他時間構成了排他性。目前我國城市中絕大多數的公園都免收門票，只有一少部分公園收取門票。在收取門票的公園中歷史名園和一些環境容量需要限制的專類園門票價格較高，主要是為了更好地進行保護。很多免費的公園也設有圍墻，主要目的是為了更好地管理公園，而不是為了設置排他性。此外，公園的某些生態效益、社會效益，并不由于人不能進入而無法享受，如公園綠地凈化空氣、消減城市熱島效應、保護生物多樣性、減少犯罪率等，都有一定的輻射范圍，使周邊人群收益。公園目前主要的排他性體現在由于公園在城市中分布的不均衡，特別是高品質公園分布的不均衡，游客不能夠方便地到達公園，在這一過程中花費了大量的時間成本，構成一種隱性的排他性。紐約市在中央公園建成的最初30年，沒有開通到此的公交線路，這樣普通民眾就無法便利地達到，從而被排除在使用者之外。

從競爭性來說，由于公園在城市中分布的不均衡，一些地區由于缺少公園綠地而且人口密集而出現人均公園綠地面積不足，從而導致競爭性上升。如2018年北京市各行政區人均公園綠地面積最低（4.29m2/人）與最高（46.13m2/人）之間相差10倍以上，與全市平均值（16.30m2/人）相差近4倍[10]。另外，公園的質量也不平均，建造的成本、維護管理的水平存在差距，導致游客向品質好的公園聚集，增加競爭性。總體而言，公園綠地在城市中分布的不均衡，特別是優質公園綠地分布的不均衡，是造成排他性與競爭性的主要原因，從而影響了公園的公共產品屬性的。那么這個問題與其他基本公共產品面臨的情況類似，都是由于供給水平不高與供給不均衡造成的[11]，這有悖于社會公平(social justice)，特別是環境公平（environmental justice）中的分配公平。

環境公平問題普遍存在于世界各國的城市，既包括發達國家，也包括發展中國家，綠地分布有利于優勢群體的情況相對較為多見。這種不公平不僅體現在不同群體到公園綠地的可達性差異上，也體現不同群體所享受到的公園綠地面積和設施的差異上。國內城市的公園綠地的環境公平問題相對較小，如上海、廣州、武漢等城市，政府在城市規劃中的主導作用對公共資源的公平分配起到了很大的影響[12]。但是，公園綠地總體服務水平較低，人均公園綠地資源有待提高，公園綠地資源在不同群體中分配仍然存在著差異，社會經濟地位較高者分配較多，低端從業者、老年人和青少年屬于弱勢群體。

4 環境公平視角下公園城市的建設思路

黨的十八大和十九大報告中都強調促進社會公平正義。公園綠地作為一種公共產品，美好生活的需求之一。習總書記所強調的“整個城市就是一個大公園，老百姓走出來就像在自己家里的花園一樣”表達了人民的心聲，“公園城市”理念是針對新時代人民對美好生活的向往而提出的。公園城市“公”字當先，就要促進公園的公共產品屬性，加強公共供給，堅持環境公平，保證公平分配。

在此，從環境公平的視角，就公園綠地在城市中的分配來探討公園城市的建設思路。

4.1 增加公園綠地供給

總體而言，城市中的公園綠地供給不足，這是影響公園城市建設的關鍵。從指標看，根據《國家園林城市系列標準》中提出國家園林城市的指標標準：建成區綠化覆蓋率≥36%，建成區綠地率≥31%，城市各城區綠地率最低值≥25%；人均建設用地小于105m2的城市建成區人均公園綠地面積≥8.00m2/人，人均建設用地大于等于105m2的城市建成區人均公園綠地面積≥9.00m2/人，城市各城區人均公園綠地面積最低值≥5.00m2/人。生態園林城市的標準：建成區綠化覆蓋率≥40%，建成區綠地率≥35%，城市各城區綠地率最低值≥28%；人均建設用地小于105m2的城市人均公園綠地面積≥10.0m2/人，人均建設用地大于等于105m2的城市建成區人均公園綠地面積≥12.0m2/人，城市各城區人均公園綠地面積最低值≥5.50m2/人。從實踐看，根據《2017年城市建設統計年鑒》，我國城市平均人均公園綠地面積達14.01m2，建成區綠化覆蓋率40.91%，建成區綠地率37.11%。這些指標并不能完全滿足城市對公園綠地的要求。孫筱祥在1980年就總結國外的數據給出我國園林綠地的相應指標：城市綠化總面積應占城市總用地面積的60%以上；城市公園總用地面積應占城市總用地面積10% 以上；滿足城市居民文化休息功能的人均公園面積應達6m2，滿足二氧化碳-氧氣平衡則人均公園綠地面積需要40m2，工業大城市需要140m2[13]。只有公園綠地總量的增加才能保證公園個體的非競爭性。

首先要注意的是增加綠地的供給而不是綠化的供給，現在一些部門有用綠化率、綠化覆蓋率替代綠地率的趨勢，這是不科學的，只有綠地才能發揮全部的功能，而其他綠化形式，如立體綠化、屋頂綠化、覆土綠化、有綠植的鋪裝等，都只能部分地發揮綠地的部分功能。有些城市的老城區因為公共空間不夠，而將公園綠地改造為廣場，也是不恰當的方式。

其次，要注意三維綠量的增加。公園城市要發揮公園綠地的生態價值，僅以綠地率、綠地面積來計算存在一定的問題，不同的植被類型對于生態效應的發揮有不同的影響，應以三維綠量的增加作為公園綠地供給的方式。《國家園林城市系列標準》規定園林城市、生態園林城市建成區綠化覆蓋面積中喬、灌木所占比率分別為≥60%和≥70%，公園城市還需對此標準根據葉面積等指標進行細化。

4.2 提高公園綠地在城市的均衡性分布

公共產品要求均等化，保證每一個人都能夠享受到。公園綠地在城市中的均衡分布，才能為保證城市中不同地區的居民能夠有均等的機會享有公園綠地，既不會因為與公園綠地距離過遠而因時間成本上升而形成排他性，也不會因為人均公園綠地面積過小而產生競爭性。根據《國家園林城市系列標準》，園林城市的城市公園綠地服務半徑覆蓋率≥80%，生態園林城市的公園綠地服務半徑覆蓋率≥90%。公園城市的公園綠地服務半徑覆蓋率應高于生態園林城市的標準。另外，還應注意居民到達公園綠地的實際可達性與到達成本。一些居民可能與公園綠地之間隔有快速路、封閉社區，雖然直線距離很近，但是實際可達性較差；如果路徑上障礙較多，也會提高達到成本。

因此，在公園綠地系統的規劃布局時要大、中、小型公園綠地的合理分配。我國城市人口密集，人口分布呈扁平化趨勢，以社區為中心形成人口聚集，呈現出多中心的格局，因此綠心模式應向分布式綠地模式轉變，以人口分布為依據配置公園綠地，在布置大型公園的同時，必須保證一定比例的中小型公園綠地，保證分配公平。吳承照認為公園城市要“正確處理好建筑密度同空間效率的關系，公共綠地規模適度，不宜過大，不應以追求形象而降低城市空間效率”[2]。

與其他基本公共產品一樣，由于城市的人口分布、城市發展的過程、以及地理因素等的限制，公園綠地很難實現絕對的均等化。不同的歷史時期對公園綠地的認識不同，而造成公園綠地的定額、建設目的和成本不同，同一時期不同區域的人口密度、開發強度、對公園綠地的投入也會不相同，都會造成公園綠地面積、景觀質量、服務設施的不同，影響公園綠地的分配公平。針對這一問題，應做好不同區域不同政策。對于綠地增量有限的老城區，應采取“見縫插綠”的方式，以提高三維綠量為目的，建造“口袋公園”甚至“一米花園”，注意系統建設，采取分布式綠地結構，通過集群的方式將不同功能分散在這些小微公園綠地之中，提高使用效率；對現有公園綠地進行升級改造，提升景觀質量和配套設施，以質補量；提倡立體綠化、屋頂綠化等形式，作為公園綠地的補充，提高綠化覆蓋率與綠視率。對采取綠心結構的城市新區，應增加街角公園、街邊公園，提升現有綠地品質，建設綠道系統，提高“出門見綠”。

4.3 政府主導，城鄉統籌

公園城市建設要明確公園綠地的公共產品屬性，強調政府主導。眾多研究表明，隨著城市化水平提高，綠地建設與資本的關系愈發緊密，更容易形成不利于弱勢居民的綠地格局[14]。目前由于我國地方政府主導城市公園綠地建設，比較好地保持了公平性。但是有研究表明在城市化進程中政府的土地財政收益與城市公共綠地面積之間由正相關關系逐漸轉向負相關關系，地方政府追求土地租賃收入最大化將不能提供更多的公共綠地，城市公共綠地的增量正在減少[15]。因此，政府主導公園綠地建設必須要注重環境公平。

公園城市是要實現整個城市就是一個大公園，這包括城、鄉兩部分。農村振興需要農村公共產品的完善，消除農村公共產品供給不足。應增加農村地區公園綠地的供給，提升公園品質，通過綠道系統將各農村地區的公園綠地聯系起來，加強城鄉、鄉鄉聯系。

4.4 共同締造

要發揮居民的參與度，共同締造公園城市。何盼等認為，城市綠地作為城市公共基礎設施中的一部分，其在規劃、建設和后期管理過程中公眾能夠參與其中的內容較少，且處于一個較為被動的狀態，弱勢群體的話語權表達更是十分有限[16]。在這種建設模式下，公眾對城市綠地的滿意度往往低于政府和設計師的預期。《國家園林城市系列標準》規定園林城市、生態園林城市的城市公眾對城市園林綠化的滿意率分別為≥80%和≥90%。共同締造的理念才能真正促進滿意率的提高，獲得感、幸福感增強。劉彥平認為，公園城市建設不是以公園為中心，而是以人為本，以人民為中心。公園綠地是公園城市建設的形式，滿足人民日益增長的對公園綠地的需要才是目的。

共同締造就要體現共建、共治、共享。在公園綠地建設過程中，要實現公眾參與，了解使用者的需求和意見，將其體現在公園綠地之中；在公園綠地運營過程中，要突出公眾參與管理，改變政府全包的單一模式，實現共同維護管理公園綠地；在此基礎上實現全體公眾享受公園綠地的服務并獲得各種效益。

5 結論

公園城市是中國城市發展到一定歷史階段的新理念，對于中國的城市建設必將產生巨大的影響。作為公園城市的特征要素，公園綠地的建設至關重要，消除公園綠地在供給的不足和分配上的不均衡，才能保證環境公平，解決人民對享受優質公園綠地的需求和其供給不平衡不充分之間的矛盾。