美國國會(huì)“電磁脈沖攻擊對美國的威脅評估委員會(huì)”及其評估報(bào)告簡析

馮寒亮，武曉龍，李勇

（西北核技術(shù)研究院，西安 710024）

電磁脈沖（Electromagnetic Pulse，EMP）是由自然或人為事件引起的突然爆發(fā)的電磁輻射，能對電力/電子系統(tǒng)產(chǎn)生破壞性影響。特別是由高空核爆炸引發(fā)的高空電磁脈沖（High Altitude Electromagnetic Pulse，HEMP），可能在大范圍內(nèi)破壞電網(wǎng)設(shè)備，使國家電網(wǎng)出現(xiàn)崩潰，造成區(qū)域性停電，進(jìn)而使國家經(jīng)濟(jì)蒙受巨大損失，社會(huì)陷入混亂，產(chǎn)生災(zāi)難性的后果。

為評估美國面臨的EMP 攻擊威脅，并為美國國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施遭受敵國EMP 攻擊提出預(yù)防、保護(hù)和修復(fù)的建議，監(jiān)督指導(dǎo)政府部門和軍方開展EMP防御工作。美國國會(huì)分別依據(jù)2001、2006、2016、2018 財(cái)年《國防授權(quán)法案》[1-4]先后成立了四屆電磁脈沖攻擊威脅評估委員會(huì)。其中，2001、2006、2016財(cái)年委員會(huì)名稱為“電磁脈沖攻擊對美國的威脅評估委員會(huì)”（Commission to Assess the Threat to the United States from Electromagnetic Pulse Attack），2018 財(cái)年委員會(huì)名稱為“電磁脈沖攻擊及類似事件對美國的威脅評估委員會(huì)”（Commission to Assess the Threat to the United States from Electromagnetic Pulse Attack and Similar Events），以下均簡稱“電磁脈沖委員會(huì)”。

“電磁脈沖委員會(huì)”是美國國會(huì)非常設(shè)的獨(dú)立委員會(huì)，由9 或12 名委員組成。這些委員曾分別擔(dān)任過美國總統(tǒng)顧問，軍方、政府機(jī)構(gòu)、國家實(shí)驗(yàn)室等部門的高級職務(wù)，在國家安全、軍事、科學(xué)、技術(shù)、政策等領(lǐng)域有著豐富的經(jīng)驗(yàn)，是資深顧問人員。前三屆委員會(huì)已于2004、2008 和2017 年分別向國會(huì)提交了評估報(bào)告，主要關(guān)注HEMP 攻擊所產(chǎn)生的破壞性效果，向美國國防部、國土安全部等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)提出建議。

為實(shí)施評估，該委員會(huì)獲得了來自美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)（國土安全部、國土安全通信咨詢委員會(huì)等）、情報(bào)界（中央情報(bào)局、國防情報(bào)局、國家安全局、能源部情報(bào)辦公室）、國家實(shí)驗(yàn)室（利弗莫爾、阿拉莫斯、圣地亞國家實(shí)驗(yàn)室）、軍方等部門的大量信息和技術(shù)支撐。委員會(huì)還與俄羅斯開展合作，為俄科研機(jī)構(gòu)提供資金，并舉行美俄技術(shù)研討會(huì)[5-6]。

根據(jù)往屆委員會(huì)報(bào)告及其產(chǎn)生的影響看，其評估結(jié)論與建議為美國政府部門、研究機(jī)構(gòu)等社會(huì)各界開展各類評估、應(yīng)對方案、提案提供了重要參考和依據(jù)，使EMP 定義及其威脅概念得以普及，對美國的EMP防御工作起到推動(dòng)作用，積極推動(dòng)了該項(xiàng)工作向前發(fā)展。歷屆“電磁脈沖委員會(huì)”的成立，在美國EMP 防御工作發(fā)展過程中都具有重要意義。

1 歷屆“電磁脈沖委員會(huì)”

1.1 2001 財(cái)年

1999 年4 月，美國國會(huì)代表團(tuán)和俄羅斯杜馬議員在維也納舉行會(huì)議討論巴爾干危機(jī)時(shí)，俄杜馬議員Vladimir Lukin 對美國轟炸科索沃感到氣憤，提到了在美國上空爆炸核武器進(jìn)行電磁脈沖攻擊的可能性。此事成為美國國會(huì)成立“電磁脈沖委員會(huì)”的直接動(dòng)因[5-7]。

2000 年10 月30 日，美國國會(huì)通過了《2001 財(cái)年國防授權(quán)法案》，要求成立“電磁脈沖委員會(huì)”，以評估美國面臨的EMP 攻擊威脅，并為美國重要基礎(chǔ)設(shè)施遭受敵國EMP 攻擊提出預(yù)防、保護(hù)和修復(fù)的建議。本屆委員會(huì)評估的主要內(nèi)容涉及[1]：未來15 年內(nèi)，美國面臨的潛在HEMP 威脅的特點(diǎn)與強(qiáng)度，這種潛在的威脅來自擁有或可能獲得核武器和彈道導(dǎo)彈，對美國發(fā)動(dòng)HEMP 攻擊的潛在敵對國家或非國家行為體；美國軍用和民用系統(tǒng)對EMP 攻擊的易損性，特別是民用基礎(chǔ)設(shè)施易損性的應(yīng)急準(zhǔn)備問題；美國軍用和民用系統(tǒng)在受到EMP 攻擊情況下的修復(fù)和恢復(fù)能力；有選擇地加固易受EMP 攻擊的軍用與民用系統(tǒng)的可行性和成本。

2004 年7 月22 日，委員會(huì)向國會(huì)提交了第一份EMP 威脅評估報(bào)告[5]。該報(bào)告由5 個(gè)分報(bào)告組成：執(zhí)行概要（公開）；威脅評估（保密）；關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施評估（公開）；軍事問題討論（保密）；潛在威脅評估（保密）。報(bào)告認(rèn)為，由于當(dāng)今社會(huì)高度依賴電力系統(tǒng)，而且EMP 具有獨(dú)特的攻擊方式，因此，EMP攻擊將給國家安全帶來長期和災(zāi)難性的后果，而聯(lián)邦政府現(xiàn)在卻沒有足夠能力對EMP 威脅進(jìn)行評估和控制。美軍的武器及其控制系統(tǒng)已經(jīng)變得非常復(fù)雜，其軍事通信管理系統(tǒng)仍然需要大量依賴美國的民用基礎(chǔ)設(shè)施，所以它在EMP 攻擊面前十分脆弱。EMP攻擊將給未受到保護(hù)的美國民用和軍用基礎(chǔ)設(shè)施造成持續(xù)時(shí)間長、波及范圍廣的破壞性效果。報(bào)告還提出了一個(gè)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和軍事裝備防御 EMP 攻擊的五年計(jì)劃，但軍事裝備防御EMP 的五年計(jì)劃屬保密內(nèi)容。

1.2 2006 財(cái)年

“電磁脈沖委員會(huì)”根據(jù)2006 年1 月6 日通過的《2006 財(cái)年國防授權(quán)法案》進(jìn)行了重建[2]。本屆委員會(huì)評估的主要內(nèi)容是：依賴電力的軍事系統(tǒng)和其他系統(tǒng)面對EMP 攻擊的易損性，特別關(guān)注國防部、其他政府機(jī)構(gòu)、私營部門為保護(hù)此類設(shè)備防御EMP 所取得的進(jìn)展與不足。

2008 年7 月20 日，“電磁脈沖委員會(huì)”向國會(huì)提交了第二份EMP 威脅評估報(bào)告[6]。在關(guān)于重要基礎(chǔ)設(shè)施受EMP 影響程度的報(bào)告中，探討了電力、通信、銀行和金融、石油和天然氣等10 類相互依賴的美國基礎(chǔ)設(shè)施的脆弱性。報(bào)告認(rèn)為，由于嚴(yán)重依賴計(jì)算機(jī)和電力，使得美國國家基礎(chǔ)設(shè)施非常脆弱，如果局勢得不到扭轉(zhuǎn)，美國很有可能遭到EMP 攻擊，將造成災(zāi)難性的后果。如果公共部門和私營部門配合得當(dāng)，采取必要的措施，就有可能避免EMP 攻擊造成的大規(guī)模破壞。未來3~5 年用于改善美國此類安全的開支比起反恐戰(zhàn)爭費(fèi)用和EMP 可能給國家基礎(chǔ)設(shè)施造成的破壞相對較少。

1.3 2016 財(cái)年

2015 年11 月25 日，美國國會(huì)《2016 財(cái)年國防授權(quán)法案》經(jīng)總統(tǒng)簽署批準(zhǔn)生效。該法案決定第三次組建“電磁脈沖委員會(huì)”。與前兩部法案相比，本次關(guān)于委員會(huì)重組的法案內(nèi)容中[3]：EMP 的定義有所擴(kuò)展，加入了“非核EMP 武器、地磁暴產(chǎn)生的天然EMP，潛在對手使用與其他攻擊媒介相結(jié)合的EMP 武器”；委員會(huì)的評估內(nèi)容與職責(zé)有所變化，更專注于人為EMP 攻擊威脅、目前相關(guān)領(lǐng)域已取得的進(jìn)展、防護(hù)的優(yōu)先性問題及易損性程度等內(nèi)容。

根據(jù)法案，本屆委員會(huì)應(yīng)在2017 年6 月30 日前提交評估報(bào)告，于2018 年4 月9 日起陸續(xù)公開最終報(bào)告。本屆委員會(huì)評估結(jié)論與往屆一致，即委員會(huì)認(rèn)為美國的國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨著來自協(xié)同作戰(zhàn)所帶來的當(dāng)前和持續(xù)存在的威脅，包括網(wǎng)絡(luò)和人為EMP攻擊，以及超級太陽風(fēng)暴產(chǎn)生的自然EMP。委員會(huì)指出，至少在過去10 年里，美國政府的主要部門基本上忽視或無視針對EMP 的國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)，并沒有執(zhí)行EMP 委員會(huì)關(guān)于國家電網(wǎng)抵御EMP的建議。報(bào)告還強(qiáng)調(diào)了必須予以考慮的威脅場景，分析了當(dāng)前政府不能有效防御EMP 的障礙及原因，并針對問題和目標(biāo)提出了6 點(diǎn)建議[7]。

1.4 2018 財(cái)年

美國總統(tǒng)特朗普于2017 年12 月12 日批準(zhǔn)了《2018 財(cái)年國防授權(quán)法案》[4]。該法案要求美國參議院和眾議院共同成立“電磁脈沖攻擊及類似事件對美國的威脅評估委員會(huì)”。與往屆不同的是，本屆委員會(huì)的名稱有所變化，而且《2018 財(cái)年國防授權(quán)法案》規(guī)定本屆委員會(huì)由12 名成員組成，分別由參議院和眾議院武裝力量委員會(huì)主席、參議院和眾議院武裝力量委員會(huì)少數(shù)黨主席各任命3 名。

本屆委員會(huì)審查與評估的內(nèi)容包括：未來20 年可能針對或影響美國的潛在EMP 攻擊及類似事件（包括人為和自然地磁擾動(dòng)）的性質(zhì)、規(guī)模及可能性；美國軍事和民用系統(tǒng)面臨EMP 攻擊和類似事件的易損性，包括應(yīng)急準(zhǔn)備和及時(shí)響應(yīng)；美國是否有能力修復(fù)和恢復(fù)由EMP 攻擊和類似事件對美國軍事和民用系統(tǒng)造成的損害；對關(guān)鍵軍事和民用系統(tǒng)進(jìn)行加固，以對抗EMP 攻擊和類似事件的可行性與成本；委員會(huì)還應(yīng)向國會(huì)提出建議，指出美國應(yīng)該采取的任何行動(dòng)舉措，以使軍事和民用系統(tǒng)面對EMP 攻擊和類似事件時(shí)能夠更好地準(zhǔn)備、預(yù)防、緩解或恢復(fù)。

《2018 財(cái)年國防授權(quán)法案》規(guī)定：本屆委員會(huì)應(yīng)當(dāng)于2018 年10 月1 日前，向眾議院和參議院的武裝力量委員會(huì)作簡報(bào)，報(bào)告委員會(huì)的活動(dòng)情況，包括討論任何臨時(shí)性建議；不遲于2019 年4 月1 日，向總統(tǒng)、國防部長、眾議院和參議院的武裝力量委員會(huì)提交一份報(bào)告，內(nèi)容包括調(diào)查結(jié)果、結(jié)論和建議；自委員會(huì)提交報(bào)告之日起90 天內(nèi)，國防部長應(yīng)向眾議院和參議院武裝力量委員會(huì)提交一份報(bào)告，內(nèi)容包括國防部長關(guān)于委員會(huì)調(diào)查結(jié)果、結(jié)論和建議的意見，以及國防部長打算采取的行動(dòng)；《2018 財(cái)年國防授權(quán)法案》給本屆委員會(huì)的撥款為300 萬美元；本屆委員會(huì)將于2019 年10 月1 日到期。

《2018 財(cái)年國防授權(quán)法案》還要求國防部長在本法頒布之日起180 天內(nèi)，向國會(huì)防務(wù)委員會(huì)介紹朝鮮核野心造成的直接或間接危害或風(fēng)險(xiǎn)，其中涉及的一項(xiàng)內(nèi)容就是“朝鮮EMP 武器造成的潛在損害或破壞”。

另外，2018 年8 月13 日，美國總統(tǒng)批準(zhǔn)了《2019財(cái)年國防授權(quán)法案》[8]。該法案規(guī)定了本屆“電磁脈沖委員會(huì)”延期至2020 年10 月1 日，委員會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)時(shí)間節(jié)點(diǎn)也順延1 年。

2 2016 財(cái)年“電磁脈沖委員會(huì)”評估報(bào)告簡析

2018 年4 月9 日起，美國國防部陸續(xù)公布了2016財(cái)年“電磁脈沖委員會(huì)”的評估報(bào)告[7,9-12]。該屆委員會(huì)共提交13 份報(bào)告，其中委員會(huì)報(bào)告3 份（2 份公開，1 份秘密），成員報(bào)告10 份（9 份公開，1 份秘密），公布日期為2017 年7 月。

本屆委員會(huì)評估結(jié)論與往屆一致，即委員會(huì)認(rèn)為美國的國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施面臨著來自協(xié)同作戰(zhàn)所帶來的當(dāng)前和持續(xù)存在的威脅，包括網(wǎng)絡(luò)和人為EMP攻擊，以及超級太陽風(fēng)暴產(chǎn)生的自然EMP。長期以來，美國對于國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施并沒有投入過多的人力物力進(jìn)行保護(hù)，僅僅是依靠核威懾力對它們進(jìn)行保護(hù)，這是不夠的。如果美國長時(shí)間不能對EMP 采取有效的應(yīng)對措施，導(dǎo)致應(yīng)對EMP 能力不足，將成為敵對勢力攻擊或至少發(fā)展HEMP 能力的主要誘因。

委員會(huì)評估認(rèn)為，最為重要的是，美國國家領(lǐng)導(dǎo)層把核電磁脈沖（Nuclear Electromagnetic Pulse，NEMP）威脅視為關(guān)鍵的和現(xiàn)有的問題進(jìn)行解決，高度重視確保領(lǐng)導(dǎo)層的參與，并采取必要的措施以使國家免受EMP 的危害。國家可以在合理的成本條件下保護(hù)和防護(hù)國家電網(wǎng)和其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受網(wǎng)絡(luò)和EMP 的影響，同時(shí)又能保證對現(xiàn)有系統(tǒng)的干擾最小，不會(huì)影響國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。

總體來說，本屆委員會(huì)的評估結(jié)論主要涉及以下幾個(gè)方面。

1）強(qiáng)調(diào)且必須予以考慮的威脅場景。委員會(huì)認(rèn)為，美國和現(xiàn)代文明國家更普遍地面臨來自自然發(fā)生和人為EMP 當(dāng)前和持續(xù)存在的對軍事和國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的相關(guān)攻擊。具體須予以考慮的威脅場景或委員會(huì)評估背景包括：可在廣泛區(qū)域產(chǎn)生自然EMP 的超級太陽風(fēng)暴，美國宇航局估計(jì)每10 年發(fā)生這一事件的可能性為10%~12%，因此地球有可能在幾十年內(nèi)受到超級太陽風(fēng)暴的影響；通過遠(yuǎn)程和短程導(dǎo)彈，包括由衛(wèi)星發(fā)射、巡航和反艦導(dǎo)彈發(fā)射、變速爬升的噴氣式飛機(jī)發(fā)射，甚至通過高空氣球發(fā)射核武器，在高空引爆一枚核武器或在幾百公里范圍內(nèi)僅引爆幾枚武器，制造NEMP 攻擊；以俄羅斯、中國和朝鮮為代表的國家，以及擁有核武裝的恐怖分子或其他尚未成熟的敵對勢力對美國發(fā)動(dòng)NEMP 攻擊；利用計(jì)算機(jī)病毒和相關(guān)手段進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊，可能會(huì)使大部分國家電網(wǎng)停運(yùn)時(shí)間延長；使用步槍、炸藥、非核EMP或定向能武器可以損壞超高壓變壓器，從而使美國電網(wǎng)遭到破壞。

2）EMP 危害及后果嚴(yán)重，對社會(huì)影響巨大。委員會(huì)評估認(rèn)為，在當(dāng)前發(fā)達(dá)、錯(cuò)綜復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施條件下，個(gè)人已經(jīng)不具備必要的生存技能和資產(chǎn)，國家軍事行動(dòng)以及安全防御也依賴于電網(wǎng)、通信、交通、衛(wèi)生、食品和供水等國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施。如果發(fā)生了由EMP 造成的基礎(chǔ)設(shè)施長期停運(yùn)，則可能會(huì)使大多數(shù)關(guān)鍵供應(yīng)鏈中斷，造成社會(huì)癱瘓，且導(dǎo)致疾病和饑餓，甚至致使很大一部分美國人喪命，造成美國人生活狀態(tài)倒退幾百年。委員會(huì)成員報(bào)告中，一份由高級顧問P.V.Pry 撰寫的《沒有電的生活》[7]，描述和分析了美國歷史上幾次影響巨大的風(fēng)暴/冰暴等自然災(zāi)害引發(fā)的停電情況。災(zāi)害引起的電網(wǎng)故障通過其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施（如通信、運(yùn)輸、緊急醫(yī)療服務(wù)、食品和供水系統(tǒng)）產(chǎn)生級聯(lián)損傷效應(yīng)，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定和安全。報(bào)告目的是以此為依據(jù)，類比和合理推斷EMP攻擊對美國境內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)的影響。通過這一比較，使人們不難理解和想象EMP 威脅將給國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施造成何等嚴(yán)重的損傷，進(jìn)而會(huì)對社會(huì)造成何種嚴(yán)重的影響。

3）強(qiáng)調(diào)外部威脅、網(wǎng)絡(luò)攻擊、協(xié)同攻擊等。委員會(huì)評估認(rèn)為，高空核爆產(chǎn)生的EMP 對美國及其盟國的生存構(gòu)成威脅，這可能主要來自于核大國、擁有核武器的小國家和非國家行為體（如朝鮮、核武裝恐怖分子等）。委員會(huì)特別強(qiáng)調(diào)，在俄羅斯、中國、朝鮮和伊朗軍事學(xué)說中，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)戰(zhàn)可以利用網(wǎng)絡(luò)攻擊、破壞攻擊，最終甚至采用NEMP 攻擊組合，使大部分的美國電網(wǎng)和其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施停運(yùn)，從而迅速而果斷地摧毀美國。境外對手可能會(huì)將NEMP 攻擊視為可能會(huì)嚴(yán)重?fù)p害美國的武器，即通過攻擊美國最薄弱的技術(shù)領(lǐng)域而損害美國，同時(shí)又無需同美軍直接對戰(zhàn)。

4）推動(dòng)制定晚期電磁脈沖（E3）場波形。雖然美國國防部已經(jīng)確定了專用HEMP 波形（E1、E2、E3），但這些波形是保密的，并且不得用于商業(yè)用途。委員會(huì)認(rèn)為，為了研究電磁場對于關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的廣域電氣和通信傳輸線路的影響，電力企業(yè)需要晚期（E3）HEMP 威脅波形及其地面分布區(qū)間的上限開放源信息。委員會(huì)委托專家評估了1962 年蘇聯(lián)實(shí)施的兩次核高空試驗(yàn)中獲取的且公開的E3 HEMP 測量值，利用這些數(shù)據(jù)并在了解了E3 HEMP 起伏現(xiàn)象的轉(zhuǎn)換關(guān)系之后，制定了商用的邊界波形，建議采用更實(shí)用的85 V/km 峰值場強(qiáng)作為標(biāo)準(zhǔn)[8]。

5）政府有效防御EMP 仍然存在不少障礙。委員會(huì)評估認(rèn)為，美國政府回復(fù)、響應(yīng)2006 財(cái)年EMP 委員會(huì)建議（2008 年報(bào)告）的情況并不樂觀。評估報(bào)告顯示，雖然美國政府已經(jīng)做出了一些努力，但均因缺乏領(lǐng)導(dǎo)而付諸東流。這些分散、不連貫和不充分的響應(yīng)清楚地表明，至少在過去10 年里，美國政府的主要部門基本上忽視或無視針對EMP 的國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)。如美國國土安全部、能源部、聯(lián)邦能源管理委員會(huì)或北美電力可靠性公司（North American Electric Reliability Corporation, NERC）均沒有執(zhí)行EMP 委員會(huì)關(guān)于國家電網(wǎng)抵御EMP 的建議。

委員會(huì)評估認(rèn)為出現(xiàn)EMP 有效防御的障礙主要有三個(gè)原因。

1）機(jī)構(gòu)間合作與集中治理不足。美國國防部一直都了解HEMP 效應(yīng)的數(shù)據(jù)、現(xiàn)象、幅度和重要性，并將此類知識應(yīng)用于某些軍事系統(tǒng)。然而，國防部已停止有關(guān)EMP 防御數(shù)據(jù)和技術(shù)的公開分發(fā)，已將大部分?jǐn)?shù)據(jù)和技術(shù)列為機(jī)密資料，并未充分地將這些知識轉(zhuǎn)移給政府的其他機(jī)構(gòu)以及負(fù)責(zé)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的組織，例如電力和通信公用事業(yè)部門。在這種情況下，美國國土安全部依靠美國能源部作為其部門特定機(jī)構(gòu)，為保護(hù)國家電網(wǎng)提供指導(dǎo)和方向。雖然可以開展必要的新測試和分析，以形成相關(guān)數(shù)據(jù)，但與相關(guān)辦事處以及國防部實(shí)驗(yàn)室建立合作的方案相比，這一過程歷時(shí)更長，成本更高。

2）利益監(jiān)管沖突。委員會(huì)認(rèn)為，目前通過聯(lián)邦能源管理委員會(huì)（Federal Energy Regulatory Commission, FERC）和北美電力可靠性公司保護(hù)和改善電網(wǎng)及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的制度安排來解決所面臨的重大安全威脅，已經(jīng)被證明是無效的。近10 年來，美國FERC 和NERC 一直無法或不愿意實(shí)施EMP 委員會(huì)的建議。這是因?yàn)槊绹腇ERC 和代表公用設(shè)施的私人非盈利NERC 之間的伙伴關(guān)系，不是為了保護(hù)美國抵御敵對EMP 攻擊而設(shè)立的。也就是說FERC 沒有強(qiáng)制要求NERC 和電力行業(yè)防護(hù)電網(wǎng)抵御自然和NEMP 及其他威脅的監(jiān)管權(quán)力，甚至缺乏法律權(quán)力來指導(dǎo)電力公司安裝設(shè)備來保護(hù)電網(wǎng)，而僅有權(quán)力要求NERC 擬定保護(hù)電網(wǎng)的標(biāo)準(zhǔn)，表示接受或拒絕，且不得修改標(biāo)準(zhǔn)。

3）關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)力不足。委員會(huì)認(rèn)為，當(dāng)前美國機(jī)構(gòu)部門（政府、行業(yè)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)）及其職責(zé)比較分散，不完整，缺乏經(jīng)驗(yàn)，資源不足，無法防止、抵御外國敵對EMP 威脅和超級太陽風(fēng)暴。

綜合以上評估要點(diǎn)，委員會(huì)認(rèn)為美國低估了EMP的危險(xiǎn)程度，并建議在總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下建立一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)來管理美國國家基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)和防御EMP 威脅。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，委員會(huì)提出了以下6 點(diǎn)建議。

1）總統(tǒng)應(yīng)成立執(zhí)行機(jī)構(gòu)，賦予其管理美國國家基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)和防御當(dāng)前EMP 攻擊的權(quán)限、責(zé)任和資源。

2）電網(wǎng)和其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)安全性的實(shí)施應(yīng)當(dāng)包括EMP 防御。

3）鼓勵(lì)總統(tǒng)與國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人合作，建立總統(tǒng)-國會(huì)聯(lián)合委員會(huì)，其成員有責(zé)任支持國家領(lǐng)導(dǎo)層加速實(shí)現(xiàn)對國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)。

4）政府機(jī)構(gòu)和行業(yè)應(yīng)采用新標(biāo)準(zhǔn)來保護(hù)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施免受E3 EMP 強(qiáng)場的破壞，更實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)值為85 V/km。

5）國防部和能源部應(yīng)當(dāng)提供在大容量電氣系統(tǒng)中廣泛使用的大功率變壓器快速威脅級全系統(tǒng)測試，并與電力工業(yè)部門共享關(guān)鍵的測試結(jié)果。

6）美國國家情報(bào)總監(jiān)應(yīng)向2014 年原子能聯(lián)合情報(bào)委員會(huì)（JAEIC）EMP 問題報(bào)告的所有接收人分發(fā)EMP 委員會(huì)的批評意見，并要求編制一份新的評估報(bào)告，以取代2014 年JAEIC 的EMP 報(bào)告。

3 分析與結(jié)論

回顧過去數(shù)年，不難發(fā)現(xiàn)美國社會(huì)從國會(huì)、政府、軍方等多方在EMP 產(chǎn)生的危害，以及應(yīng)采取的措施等方面形成部分共識。特別是針對國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，美國政府先后通過立法、頒布戰(zhàn)略，制定行動(dòng)方案，表明其EMP 防御工作正在逐步深入實(shí)施[13]。特別是四度成立的“電磁脈沖委員會(huì)”，并分別于2004年、2008 年和2017 年向國會(huì)提交了評估報(bào)告，對于推動(dòng)美國國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施防御EMP 威脅起到了重要作用。

綜合歷屆評估報(bào)告及其他方面的信息，得到以下幾點(diǎn)認(rèn)識。

1）EMP 威脅概念、場景有所擴(kuò)展，公眾認(rèn)識度提升。與數(shù)十年前美國國會(huì)的相關(guān)議案相比，當(dāng)前對EMP 威脅概念、場景有較大擴(kuò)展。如《2001 財(cái)年國防授權(quán)法》中的EMP 定義僅涉及“HEMP”。之后，EMP 的定義又?jǐn)U展到了人為EMP 事件（核恐怖主義、EMP 武器）和天然EMP 事件（地磁暴、地磁擾動(dòng)）。最新2016 財(cái)年“電磁脈沖委員會(huì)”報(bào)告中又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)必須考慮網(wǎng)絡(luò)攻擊、協(xié)同作戰(zhàn)所帶來的EMP 威脅。2018 財(cái)年“電磁脈沖委員會(huì)”名稱則變?yōu)椤半姶琶}沖攻擊及類似事件對美國的威脅評估委員會(huì)”，可見其評估的范圍在不斷擴(kuò)大。

相應(yīng)的，經(jīng)過10 年的發(fā)展，美國公眾也越發(fā)意識到國家基礎(chǔ)設(shè)施還不足以完全應(yīng)對EMP 的影響。這也說明近年來美國政界、學(xué)術(shù)界、工業(yè)界等相關(guān)部門的交流、宣傳、爭論，使得EMP 的概念、威脅場景及其危害被越來越多的人所了解和認(rèn)識，也使得更多人員、政府和機(jī)構(gòu)認(rèn)可了EMP 防御工作的重要性。

2）“電磁脈沖委員會(huì)”一直強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)與國會(huì)、政府部門間的合作，以實(shí)現(xiàn)對國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)。委員會(huì)評估認(rèn)為，美國相關(guān)機(jī)構(gòu)部門（政府、行業(yè)及監(jiān)管機(jī)構(gòu)）及其職責(zé)比較分散，不完整，缺乏經(jīng)驗(yàn)，資源不足，導(dǎo)致美國無法防止和抵御外國敵對EMP 威脅和太陽超級風(fēng)暴。因此，委員會(huì)多次強(qiáng)調(diào)和建議總統(tǒng)與國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人、政府部門間的合作，并啟動(dòng)政府層面的EMP 防護(hù)計(jì)劃。

2016 財(cái)年委員會(huì)主席報(bào)告中直接建議總統(tǒng)與國會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人合作，組建一個(gè)總統(tǒng)-國會(huì)聯(lián)合委員會(huì)，以類似1947—1974 期間原子能委員會(huì)的方式為政府服務(wù)，提供專業(yè)知識、經(jīng)驗(yàn)及監(jiān)督，并向政府提出建議，以最快速和最具成本效益的方式，實(shí)現(xiàn)對國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的保護(hù)。委員會(huì)高級顧問P.V.Pry 甚至敦促美國政府盡快針對電磁脈沖（攻擊）強(qiáng)化美國電力系統(tǒng)，并實(shí)施一項(xiàng)與1942 年制造第一顆原子彈的“曼哈頓計(jì)劃”類似的三年應(yīng)急計(jì)劃。有分析認(rèn)為[14]，電磁脈沖防護(hù)計(jì)劃有必要，但是此種方式有些激進(jìn)。

2019 年3 月26 日，美國總統(tǒng)特朗普簽署了一份名為“協(xié)調(diào)國家對電磁脈沖的應(yīng)變能力”（Coordinating National Resilience to Electromagnetic Pulses）的行政命令[15]。該行政命令旨在要求各政府部門識別可能的EMP 威脅，通過指導(dǎo)數(shù)據(jù)收集、試驗(yàn)，以及強(qiáng)有力的行政領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)私營部門采取預(yù)防和應(yīng)對措施，提高美國對EMP 的應(yīng)變能力。這是美國政府有史以來首次制定全面的政策，下達(dá)應(yīng)對電磁脈沖威脅的行政命令。這一行政命令的頒布與實(shí)施，與“電磁脈沖委員會(huì)”多年來的推動(dòng)不無關(guān)系。

3）“電磁脈沖委員會(huì)”認(rèn)為美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)落實(shí)建議遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但實(shí)際美國相關(guān)工作已取得進(jìn)展。雖然“電磁脈沖委員會(huì)”認(rèn)為美國聯(lián)邦機(jī)構(gòu)落實(shí)其建議遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，但事實(shí)證明，前幾屆委員會(huì)提出的建議不僅得到了廣泛認(rèn)可，美國國防部、國土安全部和能源部等也確實(shí)采取了不少行動(dòng)，實(shí)施了一些防御項(xiàng)目、計(jì)劃，并且已有相關(guān)技術(shù)應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施的EMP 防護(hù)之中。只是由于美國政府機(jī)構(gòu)組織關(guān)系制度、利益監(jiān)管沖突、領(lǐng)導(dǎo)層等多方面原因，導(dǎo)致EMP 防御收效距離委員會(huì)提出的要求和所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)存在一定差距。同時(shí)，由于國際影響等因素，美國尚未實(shí)施對美國國家安全、戰(zhàn)略態(tài)勢關(guān)系巨大的EMP 防御戰(zhàn)略決策。

事實(shí)上，自1979 年時(shí)任美國總統(tǒng)的卡特發(fā)布命令，要求此后美國開發(fā)的每一種武器，都必須充分考慮EMP 防護(hù)能力之后，美國就一直在有條不紊地進(jìn)行相關(guān)工作[14]。特別是近年來，美國國會(huì)先后通過了2016、2018、2019 財(cái)年《國防授權(quán)法案》（多次組建“電磁脈沖委員會(huì)”）、《修復(fù)美國地面運(yùn)輸法》、修訂《國土安全法》，能源部、國土安全部等政府部門先后發(fā)布《聯(lián)合電磁脈沖彈性戰(zhàn)略》、《電磁脈沖彈性行動(dòng)計(jì)劃》、《設(shè)備與設(shè)施的電磁脈沖保護(hù)和恢復(fù)》、《電磁脈沖和地磁擾動(dòng)的防護(hù)與應(yīng)對戰(zhàn)略》等，均與國家層面的EMP 防護(hù)策略密切相關(guān)。這表明美國在不斷加強(qiáng)立法、制定戰(zhàn)略規(guī)劃、推動(dòng)建議落實(shí)方面取得一定成效。

4 結(jié)語

2017 年12 月18 日，美國白宮發(fā)布了總統(tǒng)特朗普任期內(nèi)第一份《國家安全戰(zhàn)略》報(bào)告。報(bào)告指出“美國關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施對網(wǎng)絡(luò)、物理和電磁攻擊的脆弱性意味著，對手可以（通過它）破壞軍事指揮和控制、銀行和金融業(yè)務(wù)、電網(wǎng)和通信設(shè)施”。應(yīng)該說，報(bào)告的這一聲明，表明特朗普已將應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)、物理和電磁攻擊作為保護(hù)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的優(yōu)先事項(xiàng)，而這應(yīng)該也是電磁脈沖委員會(huì)多年推進(jìn)后水到渠成的結(jié)果。基于“電磁脈沖委員會(huì)”的評估結(jié)論，未來美國政府將采取何種具體措施來應(yīng)對電磁脈沖威脅，值得進(jìn)一步關(guān)注。