城市群的紅線管控意識及其治理機制研究

陳志華

城市群的紅線管控意識及其治理機制研究

陳志華

（襄陽汽車職業技術學院，湖北 襄陽 441021）

城市群的管控紅線是確保城市群健康發展的“生命線”。但目前，城市群的紅線管控意識還不強烈，治理機制還不到位，嚴重影響和制約了城市群的健康發展。當務之急，首先要強化紅線管控意識。建立嚴格的管控體系，實現一條紅線管控重要生態空間。在新時代背景下，迫切需要增強城市群的紅線管控意識，開展其治理機制研究。這同時也是堅持問題導向，對中國城市群的形成與發展、演變與特質、結構與態勢等方面進行研究的內在要求，具有鮮明的時代價值和現實意義。

城市群；紅線管控；治理機制；管控意識

構建高效率治理體系，促進城市群健康發展。這一科學命題，迫切需要開展城市群的紅線管控意識及其治理機制研究。在新時代背景下，這也是堅持問題導向，對中國城市群的形成與發展、演變與特質、結構與態勢等方面進行研究的內在要求，具有鮮明的時代價值和現實意義。

1 問題透視

城市群，是當今世界城市的主流，也是中國區域和中國經濟高質量發展的大趨勢。但目前，城市群的紅線管控意識還不強烈，治理機制還不到位，嚴重影響和制約了城市群的健康發展。

城市群的區域壁壘問題，導致紅線管控意識淡化及其治理機制的缺位。由于區域壁壘的存在，利益的藩籬扎得緊而深，城市群的紅線管控意識就很容易被淡化。資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線等治理機制缺位，資源環境生態紅線指標就不會被科學劃定，更談不上強化約束并嚴守。所以，在思想上，對紅線管控的障礙需要沖破；在行動上，破壁融冰任務還異常艱巨。

城市群的惡性博弈問題，導致紅線管控意識的弱化及其治理機制的錯位。城市群的發展，大多以“工業化”為支撐強力擴張。賴以生存的資源環境條件，諸如河流湖泊、生物生態，乃至土地、空氣等，在惡性博弈的同時都受到不同程度的惡化。城市群的紅線管控意識弱化，就必然會沖破資源消耗的“天花板”。能源、水等戰略性資源消耗總量管控機制錯位，資源消耗總量管控與消耗強度管理也只能是紙上談兵，而難以協同強化實施。

城市群的同質競爭問題，導致紅線管控意識的虛化及其治理機制的越位。城市群的發展模式，當下有兩個問題較為突出，一個是內涵上的簡單化，另一個是形態上的粗放型。“眼球效應”且大而無當的規劃，“攤大餅”式的空間拓展，造成了城市群發展路徑的混亂、同質性競爭。在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域，城市群的紅線管控意識一旦虛化，生態保護紅線很難依法劃定或依法執行。因其治理機制的越位，城市群的發展趨勢也又勢必會受到遏制。“城市文化病”現象也日益顯現。

2 原因透析

城市群的管控紅線，確保城市群健康發展的“生命線”。綜合分析城市群紅線管控方面存在問題的深層次原因，打破其治理機制藩籬，非常必要而又重要。

雖然城市群研究勢頭強勁，但還沒有真正把紅線管控意識及其治理機制研究作為城市群研究的戰略性課題來對待。從中國知網以關鍵詞檢索論文，可以搜索到城市群11 020篇、長株潭城市群1 921篇、中原城市群1 493篇、長三角城市群1 285篇、長江中游城市群1 128篇、京津冀城市群870篇、大城市群718篇、山東半島城市群527篇、世界級城市群519篇、長江三角洲城市群454篇。而檢索“城市群的紅線管控”論文為0篇。顯而易見，全國城市群研究日漸“紅”起來，而紅線管控意識依然處在“無人問津”的尷尬境地。對其治理機制研究，同樣缺乏戰略性、前瞻性、系統性謀劃。

雖然城市群發展勢頭強勁，但還沒有真正把提升紅線管控與治理軟實力上升到增強城市群綜合競爭力的戰略地位來對待。作為一個經濟有機體的城市群，城市聯合是其精髓，整體聯動是其優勢，協同聯盟是其本質。國家“19+2”的城市群，即京津冀、長三角、珠三角、山東半島、海峽西岸、哈長、遼中南、中原地區、長江中游、成渝地區、關中平原、北部灣、晉中、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州—西寧、寧夏沿黃和天山北坡19個城市群，以及以拉薩、喀什為中心的兩個城市圈，范圍涉及各個省（區、市），其中19個城市群涵蓋和涉及內地231個地級以上城市。雖然其城市群大的格局基本形成并穩步發展，但是如果既缺乏紅線管控意識的“細水長流”，又沒有紅線管控治理機制方面的“霹靂手段”，必然會暴露出城市群發展的“硬實力”與“軟實力”不協調的問題。

雖然城市群融合勢頭強勁，但還沒有真正把紅線管控與治理作為解放和發展社會生產力的重要方面來對待。中共中央、國務院《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，以北京、天津為中心引領京津冀城市群發展，帶動環渤海地區協同發展；以上海為中心引領長三角城市群發展，帶動長江經濟帶發展；以香港、澳門、廣州、深圳為中心引領粵港澳大灣區建設，帶動珠江-西江經濟帶創新綠色發展；以重慶、成都、武漢、鄭州、西安等為中心，引領成渝、長江中游、中原、關中平原等城市群發展，帶動相關板塊融合發展。排除、克服、革掉生產力得以發揮發展的阻力、束縛、桎梏，解放生產力為發展生產力創造了良好的社會條件。馬克思唯物史觀認為，生產力是全部歷史的基礎，生產力的總和決定著社會狀況。青山綠水是生產力，紅線管控與治理也是生產力。對紅線管控與治理彰顯出的生產力認識不足，加之與現行法律法規銜接不緊密，就很難嚴守紅線，讓城市群的碧水藍天永駐只能是空中樓閣或美好愿景。

3 路徑透辟

中國經濟增長的最大潛能，將有賴于未來城市群的加快發展。當務之急，首先要強化紅線管控意識。“建立嚴格的管控體系，實現一條紅線管控重要生態空間。”這是習近平總書記的重要指示要求。

治本之策在于立法立規。強化城市群的紅線管控意識，建立健全其治理機制，應在梳理現有政策性文件的基礎上，加強這方面的專題研究，盡早頒布實施城市群紅線管控的一系列配套法律法規，構筑嚴防源頭、嚴管過程、嚴肅追責的紅線管控制度體系。要將紅線管控納入城市群各地政府和領導干部政績考核的范疇，建立城市群紅線管控責任制，嚴格實行“一票否決”，堅決做到“零容忍”。

關鍵之舉在于量化準入。強化城市群的紅線管控意識，建立健全其治理機制，應在確定目標及分解量化的基礎上，實施準入制度。將城市群的所有自然保護區、風景名勝核心區、森林公園、地質遺跡保護區、濕地公園、飲用水水源保護區、洪水調蓄區、重要水源涵養區、重要漁業水域、重要濕地、清水通道維護區、生態公益林、特殊物種保護區全部列入生態紅線區域，嚴禁不符合主體功能定位的開發活動。確定城市群的水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線和水功能區限制納污紅線的指標體系，并落實到干流、重要支流和行政區劃。明確用水總量控制指標，確定用水效率階段性控制指標。明確重要江河湖泊水功能區水質達標率控制目標，從嚴核定水域納污能力，嚴格控制入河排污總量，強化水資源保護的監督管理。嚴格落實目標責任管理，確保耕地總量動態平衡，嚴格基本農田審批制度，穩定基本農田面積，保障國家糧食安全。積極開展農村土地整治，高標準建設基本農田。嚴格控制城鎮用地規模，實行用地選址符合土地利用總體規劃、城鎮建設項目服從城鎮總體規劃的“雙重”管理。提高工礦廢棄地開發利用率，加大對低效和閑置土地的處置力度，保障形成城市群紅線管控全國“一張圖”。

重要之道在于治理創新。強化城市群的紅線管控意識，建立健全其治理機制，應在綜合治理的基礎上，不斷提高改革創新能力。紅線管控是城市群高質量發展的基本底色，是城市群綜合承載力提升的關鍵要素。針對紅線管控所劃定范圍較廣的客觀實際，完善國家統一的紅線管控調整程序，搞好協調、銜接以規避制度“撞車”的問題發生。以問題為導向，創新治理“城市文化病”。把握城市群發展的新時代特征，避免過分擴大城市群戰略地位、一擴再擴城市群空間范圍等問題。在新的紅線管控理念下，引領構建中國城市群高質量發展的新格局。

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F292

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2020.14.034

2095－6835（2020）14－0089－02

陳志華（1971—），女，廣東潮陽人，碩士研究生，副教授，襄陽汽車職業技術學院產學研工作處副處長、襄城區政協常委、民盟汽院支部主委，研究方向為高校智庫、參政建言。

〔編輯：王霞〕