我國農村公共產品供給模式轉變的對策思考

張安毅

摘 要：長期以來我國農村公共產品由集體組織提供，農民以集體組織成員身份來獲得生活保障和各種公共福利。但農村集體組織提供公共產品帶來諸多局限，現代農村農民所需的公共服務也遠超出了集體組織所能涵蓋的范疇。在政府能力日益強大的情況下，農村公共產品供給應采取以政府供給為主導、其他主體為輔助的供給模式。實現農村公共產品供給模式的順利轉變，必須要進行配套制度聯動改革，以形成政府主導下的農村公共產品多元化供給格局。

關鍵詞：農村公共產品;供給模式;政府;集體組織

中圖分類號：D422 ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ?文章編號：1003-0751（2020）09-0034-05

一、當前農村公共產品供給模式的局限性

源于我國特殊的國情，長期以來我國農村公共產品基本上由農村集體組織負責供給，這種公共產品供給模式具有一定的歷史合理性，但不可回避的是，這種公共產品供給模式也存在很大的現實局限性。

1.農村公共產品由集體組織供給模式的形成

依據我國20世紀50年代頒布的《農業生產合作社示范章程》以及《高級農業生產合作社示范章程》，農業生產合作社要根據社員的需要舉辦各種文化、福利事業，并直接向農民個體提供生產生活保障等公共服務。1957年中央開始將高級社進一步改造合并為人民公社，人民公社集政治、社會、經濟職能于一身，是社會主義互助互利的集體組織，也是國家直接控制農村的一種組織形式①，社員通過人民公社享受經濟、文化、生活等福利。在長達幾十年的計劃經濟時期，農村集體組織對成員（農民）的生老病死進行著全方位的“家長式管理”。1983年人民公社宣布解體，成立村民自治組織即村民委員會。本文所指的農村集體組織在改革開放前主要是指生產隊、合作社、人民公社，在改革開放后主要是指村民委員會。基于制度慣性，迄今為止農村集體組織各項制度設計的出發點之一還是保障農村公共產品的供給。

依賴農村集體組織向農村特定范圍的居民提供公共產品的現象會在中國發生，源于公共產權理論以及新中國成立初期國家無力向農村居民提供公共產品的特定現實。這與中國傳統鄉村社會公共產品供給模式相類似，在傳統中國社會，國家正式權力伸入鄉村的觸角非常有限，政府提供的公共產品也極度有限，但農村社區組織以血緣和地緣為依托，依靠族田公產或鄉村精英提供公共產品。②另外，農村集體組織在農村提供公共產品的現實背景是，我國在很長一段時間內實行城鄉分割的社會體制，并在城鄉實行完全不同的社會保障體系。從20世紀50年代開始，我國在城市全方位地提供公共服務，涵蓋了醫療、教育等各個方面，并建立了從出生到死亡的社會保障體系，但針對農村居民的公共服務、社會保障卻總體上處于空白。然而，農村集體組織填補了公共產品供給的缺位，化解了公共產品供給的組織困境。③

2.農村公共產品由集體組織供給的局限性

第一，不能滿足農村農民的現實公共需求。在20世紀人們需求還相對簡單，自給自足經濟尚占一定地位，通過農村集體組織的自我供給，農村居民的大部分需求就可以得到滿足。農村實行雙層經營體制后，農民從集體土地中取得承包地、宅基地就基本解決了農民的勞動、吃飯和住房問題。然而，人們的需求是多方面、多層次的，現代社會中農民對公共產品的需求日益呈現出多樣化的發展趨勢，除了勞動機會、生活保障，還有醫療、教育、公共交通等，后面這些公共服務無法通過集體組織獲得。現代化的公共服務是根據人們的需要提供的，生病時享受醫療保障、年老時享受養老保障、出行時享受公共交通服務，但農村集體組織是平均地向所有集體組織成員提供公共福利，即便不需要也是如此。比如，定居城市的農民，只要還保留農村集體組織成員資格就仍可以在農村無償獲得宅基地使用權。

第二，不能準確界定公共產品需求主體。長期以來我國農村集體組織以戶籍為標準認定成員資格，向成員提供生活保障、公共服務，這具有一定的合理性，具有農業戶口的農民需要依靠農村集體組織獲取公共服務、基本生活保障。戶籍是自然人個體身份劃分的標桿，也是計劃經濟時期社會資源配置的主要標準，因此戶籍成為農村集體組織成員身份確認的主導性標準順理成章。然而，目前我國戶籍制度改革快速推進，改革的目標是回歸戶籍最初的人口信息記載功能，不能再以戶籍認定身份、配置資源，不能再以戶籍來配置包括集體組織成員權在內的一系列權益。近年來我國城鄉人口流動加速，據2019年的統計數據，全國城鎮農民工總量已接近3億人。④大量農民進入城鎮謀生，無須再使用集體組織提供的承包地、宅基地。然而，一些進城務工人員即便在城市定居，但只要戶籍還在農村，還是集體組織成員，就仍然可以在農村無償獲得宅基地、承包地，這很可能導致宅基地、承包地閑置。“農民離開土地到城市工作和生活是大多數發達國家走過的路程。”⑤這些承包地、宅基地是集體組織提供給成員的福利，由成員依據身份無償取得，鑒于成員權益不能轉讓，土地使用權也不能自由轉讓，造成資源浪費。目前我國正在推行農村土地“三權分置”改革，推進土地經營權流轉就是在探索解決這些問題。

第三，導致資源利用效率低。農村集體組織建立之初，實行生產資料集體所有、共同勞動、集體經營，然而隨著時間推移，這種模式無法有效激發農民的勞動熱情，制約了農村生產力的提高。我國從20世紀70年代末開始，賦予農民土地承包經營權，以提高農民對集體土地的支配力，目標是激發農民的勞動積極性，提升農村土地的生產效益。但鑒于土地承包經營權是集體組織給予成員的公共產品或者說福利品，承包地一直是以現有成員為基數進行平均分配，這也是為了保障每一個成員都有機會使用集體土地，“土地承包經營權制度承載著表征和維持社會公平的功能”⑥。這種承包地平均分配模式很容易導致土地細碎化經營，嚴重妨礙農業生產的集約化和生產效益的提高，單個農戶無法通過規模經營來提高生產效益。深層次的問題在于，土地作為一種生產資料，其使用權的配置應體現效益，將土地使用權作為福利分配很難兼顧這個目標。

二、由政府主導農村公共產品供給的必然性

我國農民長期通過農村集體組織無償享受各種公共服務，集體組織其實是代替履行了政府的職能。但如前所述，當前農村集體組織提供公共產品存在局限，農村公共產品供給模式必須要向政府主導轉變。這不僅契合政府職能定位，也是城鄉融合、農村農業農民全面發展的必然要求。

1.城鄉融合發展的需要

城鄉融合發展是解決我國城鄉發展不平衡的客觀要求。城鄉融合發展以全面融合為目標，主要體現在城鄉要素的融合、城鄉公共服務的融合以及城鄉區域的融合，而公共服務是社會經濟發展的基礎，城鄉公共服務的融合是城鄉全面融合的基礎，只有城市與農村在社會保障、基礎設施等公共服務的各個方面實現平等供給，才能實現城鄉協調發展。2019年4月發布的《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》就指出，要建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制。由政府主導農村公共產品供給，才能更好地實現公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，才能推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，才能促使城鄉人員共享公共服務，實現城鄉人員要素雙向自由流動和融合，加快農民市民化、農村城鎮化進程。

2.農村農業農民全面發展的需要

政府主導農村公共產品供給，能夠保障公共產品供給的質量、數量和有效性，從而能夠在很大程度上激發農村的內生發展動力，促進農村產業優化升級。現代農村公共產品是農村地區農業發展、農民生產與生活所需要的具有一定非排他性和非競爭性的產品和服務，包括義務教育、公共道路、科技服務、醫療保障、基礎設施、社會秩序維護等，這些公共產品是農村農業農民全面發展必需的，但農民自身無法提供，農村集體組織也不能很好地提供。近些年來，我國農村青壯年勞動力短缺，人口老齡化問題突出，同時農村公共產品缺失，公共基礎設施落后，導致企業不愿到農村投資發展，科技人員不愿下鄉從事農業研發生產。只有由政府主導農村公共產品供給，才能從根本上改善農村生產生活條件，在滿足當地居民需求的同時，吸引投資者、中高等院校畢業生、科技人員下鄉返鄉創業就業，帶動農村農業農民發展。我國歷史上長期實行鄉村支持城市發展的政策，今后由政府主導農村公共產品供給并保障供給質量，也是農村農民共享改革發展成果的要求。

3.土地資源優化配置的需要

對于通過農村土地流轉、實現土地資源優化配置的路徑，學界已有不少探討。但在由農村集體組織提供農村公共產品的情況下，農民從農村集體組織獲得的承包地、宅基地，承擔了生產生活保障功能，出于對農民生存風險的擔憂，承包地、宅基地流轉改革進展緩慢。今后只有政府主導農村公共產品供給，使承包地、宅基地的社會保障功能被政府社會保障體系所取代，才能加快推進農村土地制度改革，將承包經營權、宅基使用權純粹化為農民的一項土地使用權。在此前提下未來應允許權利主體按照市場規則對承包地、宅基地進行合法處分、流轉。通過市場流轉最大化地發揮農村土地作為稀缺資源參與社會生產的作用，從而彰顯其財產權屬性，實現土地高效利用。

4.公共產品屬性定位的需要

從本質上講，公共產品的供給是為了滿足社會公共需要，公共產品的非競爭性和非排他性決定了公共產品應由政府而不是其他主體提供。農村公共產品由政府提供符合政府的存在目的，現代中國國力的發展也使得政府具有了在農村提供公共產品的能力。同時，我國傳統農民正在分化為進城務工農民以及新型職業農民，前者遠離農業生產而逐漸市民化，后者成為專門的現代農業經營者，而被戶籍固定在農村、被動地以農業謀生的傳統農民群體將逐步萎縮。進入城鎮定居的農民市民化后，依據大多數城鎮的公共政策，他們可以享受城鎮提供的公共服務和社會保障，他們不在農村工作生活，也不需要農村集體組織為他們提供公共產品。而留在農村的農民將逐步成長為職業農民，職業農民與我國傳統農民不同，傳統農民從事農業生產是一種被動服從的安排，是特定戶籍身份下的必然結果，而職業農民則是將農業生產作為一種產業來經營。職業農民以市場為導向來決策經營活動，其通過規模化、現代化經營，提高農業生產能力。“職業農民從事農業生產的目的是為了在市場上出售產品和服務來獲取利潤。”⑦職業農民需要的是經濟服務而不是類似生活保障的公共福利。

三、農村公共產品供給模式轉變中存在的問題

目前政府主導的養老、醫療等社會保障體系正在農村地區逐步完善，說明我國農村公共產品供給模式正在轉變。但由于缺乏配套的制度改革，在農村公共產品供給模式轉變過程中，依然存在一些現實問題，主要表現在：

1.公共產品供給存在城鄉二元體制

過去我國農村公共產品由農村集體組織供給，背后的實質原因是城鄉二元的財政體制導致公共財政資金分配表現出非均等化，農村基本公共服務缺乏來自中央和地方財政支出的直接、有效、充足的制度保障與政策支撐，“農村公共產品實質上是由農民承擔供給責任”⑧。受制于社會體制的巨大慣性，我國城鄉分割的二元公共產品供給體制至今未得到根本改變，城鄉公共產品供給仍實行不同的路徑和不同的財政保障體系。城鄉二元經濟和區域經濟發展不平衡，使我國城鄉之間公共產品供給水平、供給質量差距巨大，中西部農村地區與東部農村地區公共產品供給水平、供給質量差距巨大。⑨這種二元公共產品供給體制，影響了農村公共產品有效供給，不僅對農村農民不公平，也阻礙了城鄉融合發展。

2.農村公共產品供給偏離實際需求

在農村公共產品的供給過程中，部分政府官員可能會基于其自身利益，在供給決策上有自己的偏好，導致農村公共產品供給的內容存在偏差，引發供給混亂與供給不足并存。“農民急需的、涉及農村可持續發展的服務型公共產品供給不足，而涉及政績型與政府福利型的公共產品又供給過剩;短期內見效快的公共產品供給受重視，而持續周期長的公共產品供給被輕視。”⑩我國農村公共產品供給過程中，就存在一些面子工程、政績工程，從而引發一些無效供給以及低端供給，無法契合農村農民農業發展的實際需求。比如農村道路等基礎性設施建設，政府長期投入不足，有些地區仍要依靠農民自籌資金修路建路。

3.各級政府職責劃分不清

農村公共產品供給中的一個核心問題是，不同級別政府在提供不同種類公共產品方面各自具有不同的優勢，要據此劃分各級政府在公共產品供給中的職責范圍，以提高公共產品供給的效率。然而在實踐中，各級政府之間對農村公共產品供給責任劃分不清，財權與事權劃分不清，上級政府有時會把本應由自己承擔的公共產品供給責任比如義務教育、生態保護、環境治理等，更多地讓農村基層政府來承擔，但農村基層政府財政支付能力有限，導致無法有效供給這些公共產品，這是目前農村公共產品供給效率低下的重要癥結之一。

4.農村公共產品供給途徑單一

近年來，我國農村公共產品供給模式在探索中不斷完善，但在強調政府公共產品供給責任的同時，一些農村地區又出現了由政府作為公共產品單一供給主體的苗頭。國家財政實力雖然雄厚，但是相對于日益廣泛的農村公共產品需求，政府財政對農村公共產品供給的投入是顯然不足的，而且由于農村公共產品的種類繁多，因此并不都適宜由政府主導提供。同時，政府在公共產品供給上存在信息不足、效率低、缺乏監督等弊端，如果政府成為單一的農村公共產品供給主體，其他主體市場就不能發揮自身的優勢，更不能有效地彌補政府供給公共產品的不足。

四、推進農村公共產品供給模式轉變的配套措施

未來我國要建立以政府為主導的農村公共產品供給模式，實現農村公共產品供給模式的順利轉變，必須要進行配套制度聯動改革。

1.建立覆蓋城鄉的公共財政體制

城鄉融合發展的一個重要方面就是公共服務的融合，政府在社會保障、基礎設施等公共服務的各個方面要實現城鄉平等供給。國家發展改革委印發的《2020年新型城鎮化建設和城鄉融合發展重點任務》，就指出要促進城鄉公共設施聯動發展。以政府為主導解決農村公共產品供給問題，必須建立覆蓋城鎮和鄉村的公共產品供給體系、公共財政體制，最終目的是建立城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、供給內容統一。今后要合理確定政府提供公共產品的職能和邊界，通過頒布相關法律法規明確各級政府的農村公共產品供給職責，在此前提下，明確公共財政建設的要求，即公共財政政策和財力投入的目標是向全社會平等提供公共產品和公共服務，建立覆蓋城鄉的公共財政預算和支付體系，并適當向農村基礎設施、農村社會事業、農村基層公共服務傾斜，保障政府農村公共產品供給職責的落實。

2.建立農村公共產品供給的村民委員會參與決策機制

改變農村公共產品供給偏離農村農民實際需要的狀況，就必須改善農村公共產品的供給決策過程，改變自上而下的決策途徑。未來要將農村公共產品供給決策與農村基層民主建設統一起來，將村民大會、村民委員會參與公共產品供給決策作為反映農村農民農業發展公共需求的制度性途徑。村民委員會在我國實踐中肩負了一些行政職能，依據我國《村民委員會組織法》的規定，村民委員會負責人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等工作，村民委員會理應有權通過村民自治參與農村公共產品供給方向、內容的決策。今后應明確各級政府在進行農村公共產品供給時，必須要征求、聽取村民委員會的意見和建議。在農村公共產品供給方向上，鑒于短期內政府對農村公共產品的供給可能無法達到城鎮公共產品供給水平，因此可考慮農村的實際需求做到重點投入，重點加強對農村基礎設施、義務教育、生態環境保護、公共衛生和社會保障等方面的投入，以增強農村農業發展后勁。

3.建立農村公共產品供給的分工負責制度

當前各級政府對農村公共產品供給職責的劃分權限并不清晰，基層政府籌資能力有限，而省級、中央政府對農村公共產品供給的缺位問題依然存在。基于各級政府財政能力和公共產品性質的不同，不同層級政府應承擔不同的公共產品供給職責，做到合理分工。比如中央政府應承擔農業基礎科學研究、大江大河治理、農業環境保護等公共產品供給，省市級政府應承擔農村社會保障、合作醫療等公共產品供給，縣鄉級政府應承擔農業技術推廣、農村電網、農村水利設施、鄉村道路、農村自來水等公共產品供給。同時，各級政府的財政收支權限應與職責相匹配。

4.構建農村公共產品的多元化供給機制

在政府主導農村公共產品供給的同時，未來相當長的一段時期內，還要鼓勵如環境保護協會、農村社區等非營利性組織，以及農民合作社、種植大戶等市場主體在農村進行輔助性的公共產品供給，這才是理想的農村公共產品供給模式。農村公共產品的多元供給渠道，可以充分發揮政府、市場、第三部門的合作供給優勢。農村公共產品既包括純公共產品如公共衛生和社會治安等，也包括準公共產品如農村道路、小型水利設施和農機服務等，農機服務等準公共產品可以通過收費方式實現供給方和需求方“雙贏”。相比政府而言，農村社區、非營利機構更貼近農村農民的生活，能夠及時準確地掌握農村公共產品的需求信息，使公共產品供給更準確、更有效。在多元化主體進行農村公共產品供給的局面下，政府對其他主體的主導作用主要體現在維護公共秩序、制定管制法規、實施監督等。

注釋

①許經勇：《中國農村經濟制度變遷60年研究》，廈門大學出版社，2009年，第5頁。②賈先文、黃正泉：《鄉村社會結構演進中的農村社區公共產品供給機制變遷》，《學術交流》2009年第10期。③武中哲：《農村社會的公共性變遷與治理模式建構》，《華中農業大學學報》（社會科學版）2016年第1期。④代麗麗：《全國農民工數量接近3億》，《北京晚報》2019年2月19日。⑤肖興江：《關于農村宅基地使用權流轉的思考》，《揚州教育學院學報》2004年第4期。⑥趙萬一、汪青松：《土地承包經營權的功能轉型及權能實現——基于農村社會管理創新的視角》，《法學研究》2014年第1期。⑦洪仁彪、張忠明：《農民職業化的國際經驗與啟示》，《農業經濟問題》2013年第5期。⑧王佳：《我國農村公共產品供給保障機制的變遷與改革思路》，《財政監督》2019年第2期。⑨王浩磊、吳霞：《我國農村公共產品供給效率區域差異研究》，《經濟信息》2019年第2期。⑩鐘裕民：《農村公共產品供給側結構性改革框架與實現機制》，《當代經濟管理》2017年第11期。樊麗明：《中國公共產品市場與自愿供給分析》，上海人民出版社，2005年，第129頁。

責任編輯：瑜 言

Abstract：For a long time， China′s rural public goods are provided by collective organizations， and farmers obtain life security and various public welfare as members of collective organizations. However， rural collective organizations provide public goods with many limitations， and the public services required by modern rural farmers are far beyond the scope of collective organizations. In the case of increasingly strong government capacity， the supply mode of rural public goods should take the government supply as the leading and other subjects as the auxiliary. In order to realize the smooth transformation of the supply mode of rural public goods， it is necessary to carry out the coordinated reform of supporting systems to form a diversified supply pattern of rural public goods under the guidance of the government.

Key words：rural public goods; supply mode; government; collective organization