突發公共衛生事件治理的邏輯機理與運行機制

張世貴 胡登良

突發公共衛生事件具有原因更加復雜、過程更難把握、問題更加專業、技術更難攻克、后果更加嚴重等鮮明特征。2020年初暴發的新冠肺炎（COVID-19）疫情，給中國乃至全世界人民生命安全和身體健康造成了嚴重威脅。各國在疫情防控中采取的思路不同，取得的防控效果也有差異。COVID-19疫情是典型的突發公共衛生事件，對其治理必須遵循突發公共衛生事件的特點和規律。突發公共衛生事件的應急管理，應該堅持專業性治理的思路，其核心要義是在突發公共衛生事件的應急管理中，將公共衛生與預防醫學等專業部門和人員作為主力軍，尊重他們通過科學研究和判斷得出的結論，并以此作為政府部門決策和執行的重要依據。在此基礎上，建立公共衛生與預防醫學等專業部門和人員參與主導的決策機制、平時狀態到應急狀態標準的快速過渡機制，以及公共衛生與預防醫學等專業知識基礎應用的科學傳播機制。

一、突發公共衛生事件的主要特征

系統總結突發公共衛生事件的特點，是對其進行有效治理的基礎。2006年1月開始實施的我國《國家突發公共事件總體應急預案》，將突發公共事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件四類。一般而言，突發性、危險性、公共性和嚴重性是所有突發公共事件的相同之處。相較其他類突發公共事件，突發公共衛生事件還具有兩個鮮明特征。

原因更加復雜，過程更難把握和預測。這是突發公共衛生事件相對其他種類突發公共事件最鮮明的特征。這一點不僅適用于過去科學技術極度不發達的人類社會，也適用于今天科學技術較為發達的人類社會。在過去科學技術不發達的狀態下，人類往往對突發公共衛生事件進行不合理的歸因，并采取不夠科學的應對措施。以鼠疫為例，疫情暴發后，人類先是把原因歸結于上帝對人類的懲罰，為此進行大懺悔。當發現效果反而不如世俗理性的措施后，又引發了人們對天主教的信仰危機。此后，又將原因歸結于猶太人、殘疾人和乞丐等“上帝的罪犯”，造成西歐國家對猶太人的迫害與屠殺。當時人們采取的預防和治療措施，主要包括煙熏房間、吸煙、使用通便劑、用尿洗澡、放血療法等。即便在科學技術較為發達的今天，突發公共衛生事件爆發之初一般也超越了專業部門和人員的知識和能力，往往需要花費很長時間才能將一次突發公共衛生事件的原因和防治辦法研究清楚。2002年12月，SARS疫情發生之初，有關熏白醋、喝板藍根能預防“怪病”的傳言興起，引發了民眾對白醋和板藍根的搶購潮。2003年4月16日，世界衛生組織才正式宣布SARS的致病原為一種新的冠狀病毒并將其命名為SARS病毒。直到今天，尋找SARS病毒源頭的工作還在繼續，徹底消滅SARS還有待全人類的共同努力。

問題更加專業，技術更難攻克，后果更加嚴重。人類歷史上發生過的許多突發公共衛生事件，甚至引發了人類的生存危機。如天花疫情肆虐人類社會約三千年，共造成約3億人死亡。鼠疫大約在公元6世紀從埃及傳入歐洲，第一次大暴發共造成2500萬人死亡，此后又分別于14—18世紀、19—20世紀暴發了第二次和第三次。其中第二次最為嚴重，僅1374—1352年就造成歐洲6200萬（另一說是3000萬）死亡。而1918—1920年暴發的西班牙流感，共造成當時全世界1/3人口（約5億人）感染。僅2009年以來，世界衛生組織共宣布過六次“國際關注的公共衛生緊急事件”。主要包括2009年的H1N1疫情、2014年的脊髓灰質炎疫情、2014年的西非埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡病毒疫情、2018—2019年的剛果埃博拉疫情，以及2019年至今的新冠肺炎疫情。2009年開始發生的H1N1疫情，總死亡人數約為1.8萬人。2019年底開始發生的COVID-19疫情，根據世界衛生組織統計數據，截至2020年7月28日，全球76個國家新冠肺炎累計確診病例超過1611萬例，累計死亡病例超過64萬。

二、突發公共衛生事件專業性治理的內涵要求

如上所述，突發公共衛生事件具有后果更加嚴重、原因更加復雜、過程更難把握、技術更難攻克等鮮明特征。從人類的知識結構來看，突發公共衛生事件的發生和應對，一般涉及公共衛生與預防醫學、臨床醫學、藥學、生物學、生物工程、公共管理學、應用經濟學、社會學、法學等多學科專業的理論和知識。從人類已有的組織形式看，應對突發公共衛生事件尤其是特別嚴重的突發公共衛生事件時，政府、社會和市場三大主體缺一不可。其中每一個主體又涉及眾多部門和人員，彼此之間縱向和橫向的關系千絲萬縷，所發揮作用的機制千差萬別。只有對突發衛生公共事件所涉及的部門和人員進行有效的資源調配，才能形成合力，避免出現混亂。

公共衛生與預防醫學等專業部門和人員，是應對突發公共衛生事件的主力軍。突發公共衛生事件的發生，不僅涉及人類的衛生健康領域，還影響到經濟、社會、政治等領域，但最本質的屬性還是衛生健康問題。醫學是解決衛生健康領域問題的主要知識，也是最早被人類公認的深度知識，醫生則是最早被人類公認的少數專業人員之一。醫學發展到今天，分工進一步細化深化，知識深度進一步增強，產生了公共衛生與預防醫學、臨床醫學、基礎醫學等眾多學科和專業。隨著人類知識水平的提升、互聯網技術的廣泛運用，非專業人員在咨詢醫生等專業人員之前，可以通過互聯網測試等方式進行醫學診斷。雖然這在一定程度上削弱了醫生等專業人員的權威和地位，但這顯然并不意味著非專業人員掌握了這些精深的知識和能力。也就是說，應對突發衛生公共事件不可替代的主力軍，仍然是公共衛生與預防醫學、臨床醫學等相關專業部門和人員。他們的科學研究和專業判斷，是解決突發衛生公共事件的主要武器。非專業部門和人員，不應隨意干涉專業部門和人員的研究和判斷。應對突發公共衛生事件的主要政策和措施，要以這些研究和判斷為依據。

政府科層體制的統一指揮控制，是相關政策措施高效實施的基礎性保障。人類社會發展至今，以科層制為主要形態的政府，仍然是人類最有效的組織形式。政府管理社會的理論，先后經歷了傳統公共行政理論、新公共管理理論和公共治理理論。傳統公共行政理論的價值理念是追求經濟和效率，政府是決策和執行主體，并采取嚴密等級、控制、自上而下、命令等機制。新公共管理理論的價值理念是追求顧客滿意和績效結果，政府為“掌舵”主體，市場為執行主體，并采用競爭、自下而上、價格等機制。公共治理理論的價值理念是追求讓公民滿意和公共價值，政府、社會和市場是平等的參與主體，采用網絡、整體、合作、上下互動、多種機制。[1]總體上看，無論是在理論層面還是實踐層面，政府在人類社會發展中的主導作用并未受到太大質疑。當然，政府應該發揮多大作用，也因領域不同而有所不同。在市場和社會發揮作用更加有效的領域，政府適當退出是合理的。但在應對突發公共衛生事件時，政府應承擔主要責任是共識。這些責任可以概括為保護國家安全、維護社會穩定、保障公民權利、降低社會危害、開展危機教育。[2]近幾十年來，全世界突發公共事件的發生頻率加快，危害性顯著增強。各國政府紛紛采取行動，著手提高各級政府尤其是中央政府應對重大突發公共事件的能力。[3]由于突發公共衛生事件對一個社會系統的基本價值和行為準則框架產生嚴重威脅，政府必須對其做出關鍵決策。政府通過科層體制對應對突發公共衛生事件的人力、物力、財力統一指揮控制，是應對突發公共衛生事件的基礎性保障?？梢哉f，政府在應對突發公共生事件時，作用更加重要和明顯。

市場和社會在各自適合或擅長的領域發揮作用。經驗一再表明，只有政府一個主體參與突發公共衛生事件的應急管理是不夠的，必須建立起一個由政府、市場和社會組成的應急管理網絡。關鍵是要在政府主導的基礎上，讓社會和市場在各自適合或擅長的領域起到輔助政府的作用。換句話說，在突發衛生公共事件的應急管理中，一方面要厘清政府、社會和市場的邊界，在單獨發揮作用更好的領域使他們各司其職，而在一起發揮作用更好的地方則要創新機制、彼此促進、形成合力。以提供資源和服務為例，凡涉及應對突發公共衛生事件的基礎性資源和服務均應由政府加以保障。例如，此次COVID-19疫情防控中醫生所使用的起基礎防護治療作用的醫用口罩、呼吸機、藥物等。而對于不同民眾的個性化、高端化資源和服務，則應該由市場提供。例如COVID-19疫情防控中，不同民眾對個性化、高端化食品、衣服的需求應該由市場繼續提供。當然，在COVID-19疫情防控中，許多資源和服務實際上是由政府的命令機制和市場的價格機制所形成的混合機制來提供的。例如，COVID-19疫情防控中普通民眾的基礎性食品，由企業根據政府限價和限量進行提供。而疫情防控中緊缺的醫用口罩，企業應當按照和政府事先簽訂的協議，調動產能優先滿足應對疫情防控的需求。對于社會而言，則應主要發揮非政府組織在疫情防控中的協助作用：當政府部門專業力量不足時作為補充的專業力量;當政府部門未能及時到達現場時率先展開專業救援，并為隨后到達的政府專業力量提供現場引導;進行防護減災的社區教育;籌集民間慈善捐款等。

三、突發公共衛生事件專業性治理的運行機制

從此次全球防控COVID-19疫情的過程來看，明確并構建運行機制，對于突發公共衛生事件專業性治理從理論分析到制度構建具有更重要的現實意義。

建立公共衛生與預防醫學等專業部門和人員的主導決策機制。任何突發公共衛生事件，都有演變成社會事件和政治事件的可能性。突發公共衛生事件很難僅由公共衛生與預防醫學等專業部門和人員來單獨應對。除公共衛生與預防醫學等專業部門和人員外，其他相關部門、政府官員均會參與到突發公共衛生事件的應急管理過程中來。這些部門和人員與公共衛生與預防醫學等專業部門和人員在公共決策中的分工和互補，直接決定著突發公共衛生事件的應急管理效果。

從美國情況看，從2002年的SARS疫情到2009年的H1N1疫情，CDC（美國疾病預防控制中心）不斷整合科學/技術團隊（如流行病學/檢測、檢疫和臨床/感染控制），提升了原有科學/技術團隊在決策中的地位和作用，由首席醫療官領導的科學相應部門直接向事件主管負責。不過，美國在此次COVID-19疫情防控過程中，總統特朗普發表了許多非專業性言論并作出一些非專業性決策，弱化了此前建立的較為科學的公共衛生與預防醫學等專業部門和人員主導的決策機制。2020年5月5日，在美國疫情仍然非常嚴重的情況下，特朗普政府甚至計劃解散“應對疫情工作組”。CDC的相關報告，委婉地指出了特朗普政府的四大非專業性決策導致美國疫情嚴重。由于特朗普堅持只用CDC研發的試劑，加上新冠肺炎疫情與美國流感季重合，導致新冠肺炎疫情前期的檢測門檻非常高，大量人員無法獲得檢測，等到檢測數量提上來的時候已經沒有意義了。從中國情況看，自疫情暴發以來，中央政治局常務委員會多次召開會議，一般以決策指導與統籌協調為主。具體專業性指導意見均由全國新型冠狀病毒肺炎專家組以及鐘南山等專業部門和人員權威發布，相關決策也是基于這些專業部門和人員的專業性指導意見作出的。毫無疑問，這是我國能夠迅速控制住疫情的重要原因之一。

建立平時狀態到應急狀態的快速過渡機制。突發公共衛生事件一般會在短時間內以超乎人們想象的速度暴發，如何應對往往是在極大的時間壓力下進行的?？傮w上看，假如沒有提前制定標準化預案和計劃，面對時間壓力和未知情況，很難避免一快就亂的現象。只有提前建立標準化預案和計劃，快速反應才是有序和有效的。標準化預案和計劃的作用在于提供規范性，而規范性是具體行動成功實施的基礎。當然，規范性并不等于死板和一成不變。規范性可以為應對實時情況提供思考框架，規范性可以帶來靈活性。靈活性是規范性的另一面，規范性增加的靈活性就有所釋放或者創造，靈活性可以把響應經歷用于調整適應新環境，來充分利用這些意料之外的機會。[4]因此，我國從2006年開始施行《國家突發公共事件總體應急預案》及相應的管理體制、機制，日本將各類型的災害應對計劃作為執行各項應急管理工作的基本依據，而美國2001年“9·11”事件后先后制定了《國家事故管理系統》《國家響應計劃》《國家應對框架》等計劃。

各國制定的突發衛生公共事件應急預案和計劃，對于突發公共衛生事件發生后政府、市場和社會由平時狀態快速進入應急狀態提供了較為清晰的思路和標準。但各國預案和計劃在標準性方面還存在明顯的差距。有些國家缺乏建立和管理公共衛生快速反應小組的標準化方法，可能導致有效響應措施的大量延遲。綜合來看，突發公共衛生事件標準化應急預案和計劃應該具備以下特征。一是統一的指揮協調框架。明確與突發公共衛生事件相關的部門和人員的職責，以及彼此之間的指揮和協調關系。一旦突發公共衛生事件發生，各相關部門和人員清晰地知道自己的職責所在，這種統一的指揮協調框架的作用更加突出。二是統一的概念、標準和流程。當突發公共衛生事件涉及多個行政區域以及各行政區域內的多個單位時，統一的概念、標準和流程將減少相關部門和人員之間的溝通和協調過程中的時間成本，避免不必要的誤解。三是模塊化的組織。模塊化的組織，一方面是上述統一的指揮協調框架的基礎，另一方面是在標準化的前提下提供靈活的基礎。應急管理負責人可以根據事件的發展和演變，思路清晰地增設相應的部門和人員。四是書面行動計劃。除了總體預案以外，還應該制定短期的具體書面行動計劃。

建立公共衛生與預防醫學等專業知識基礎應用的科學傳播機制。隨著科學技術的飛速發展及其廣泛應用，科學技術與社會發展之間的關系變得日益密切。在現代知識社會中，雖然普通民眾在獲取科學技術知識上取得了較大進步，但普通民眾科學技術知識的缺失仍然是一種客觀真實的狀態。[5]公共衛生與預防醫學等專業知識，正是普通民眾所缺失的重要一種。這也是國內外突發公共衛生事件中均存在非常多謠言的主要原因之一。在突發公共衛生事件發生后，以普通民眾可以接受的方法和路徑快速地傳播公共衛生與預防醫學等專業知識的基礎應用，是突發公共衛生事件得到有效治理的重要基礎。一是要建立公共衛生與預防醫學等專業部門與新聞媒體的合作機制。在突發公共衛生事件發生過程中，新聞媒體發布的信息對于普通民眾信息和知識的獲取以及社會輿論的走向具有重要引導作用。但大多數新聞媒體從業人員并不掌握公共衛生與預防醫學等專業知識，僅依靠新聞媒體從業人員無法完成發布公共衛生與預防醫學等專業知識和信息的任務。只有公共衛生與預防醫學等專業部門參與到公共衛生與預防醫學等專業知識和信息的發布中來，才能確保這些知識和信息的科學性和正確性。二是以普通民眾通俗易懂的方式傳播公共衛生與預防醫學等專業知識的科學應用。專業知識的基本特點是系統和深奧。一般而言，獲得某一領域公認最低水平的專業知識，最少需要經過大學本科階段的專業學習，有的甚至需要經過碩士、博士研究生階段的專業學習，或者經過較長時間的專業實踐。雖然很難在短時間內讓普通民眾掌握專業知識，但并不妨礙以通俗易懂的方法傳播專業知識的科學應用。公共衛生與預防醫學等專業知識就是如此。突發公共衛生事件發生后，公共衛生與預防醫學等專業部門和新聞媒體應該借助主流媒體、自媒體和融媒體等多種業態，以短視頻、圖片、文字等多種形態，把公共衛生與預防醫學等專業知識的科學應用便捷高效地傳播給普通民眾。

參考文獻：

[1]韓兆柱，翟文康.西方公共治理前沿理論述評[J].甘肅行政學院學報，2016（4）.

[2]萬軍，汪軍.應急管理中的政府責任和權力綜述[J].蘭州學刊，2004（4）.

[3]中國行政管理學會課題組.政府應急管理機制研究[J].中國行政管理，2005（1）.

[4]張美蓮，佘廉.從標準化走向靈活性：突發事件應急指揮體系的頂層設計與建設思路[J].廣州大學學報（社會科學版），2017（6）.

[5]翟杰全.科技公共傳播：知識普及、科學理解、公眾參與[J].北京理工大學學報（社會科學版），2008（6）.

〔本文系國家軟科學研究計劃項目“專業技術類公務員法規配套制度建設研究（2014GXS4B06 8）”、中國人民公安大學2019年度基本科研業務費項目“基于歷史制度主義研究范式的中國公務員職位分類制度的結構和歷史變遷研究（2019JKF410）”的階段性成果〕

〔張世貴：中共中央黨校（國家行政學院）報刊社副編審、法學博士;胡登良：中國人民公安大學公安管理學院公安政策教研室副主任、管理學博士〕

責任編輯：劉志剛