洪澤湖生態保護澤被美麗江蘇

葉立生

黨的十八大以來，習近平總書記多次從生態文明建設的宏闊視野，提出了“山水林田湖是一個生命共同體”的論斷。在建設“山水林田湖草生命共同體”的過程中，加強湖區治理是推動生態文明建設的重要環節。洪澤湖是我國第四大淡水湖，地跨江蘇淮安、宿遷兩市，處于大運河文化帶和淮河生態經濟帶的交匯點，是淮河流域最大的湖泊型水庫。該湖區是江蘇省區域經濟發展水平較為落后的地區，也是最具發展潛力的地區。制定洪澤湖生態保護和科學開發戰略，努力把洪澤湖打造為全省重要水源涵養地和經濟轉型升級示范地，對高起點推進美麗江蘇建設至關重要。

一、洪澤湖生態環境高質量發展面臨的機遇和挑戰

生態文明建設是“五位一體”總體布局的基礎環節，也是美麗江蘇建設的題中之義。洪澤湖區生態經濟建設，是江蘇生態環境高質量發展的有機組成部分。黨的十八大以來，習近平總書記反復強調“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念。江蘇省委書記婁勤儉2017年到洪澤湖視察時提出，要通過“清淤疏浚，聚沙成島”涵養水源，改善湖區生態環境。洪澤湖保護和開發并舉的方略被提上議事日程，給湖區高質量發展帶來了千載難逢的機遇。

洪澤湖區域經濟社會的發展現狀。洪澤湖地區從行政區劃上主要包括兩市五區四縣，即宿遷市下轄的宿城區、泗陽縣、泗洪縣和淮安市下轄的清江浦區、淮陰區、淮安區、洪澤區、金湖縣、盱眙縣，是江蘇省重要的商品糧、畜禽和淡水產品生產基地。近年來，洪澤湖區經濟發展穩步推進，主要經濟指標保持在合理區間。2019年，宿遷市GDP達3099億元，在全國范圍內名列83位（全省13位）;淮安市GDP達3178億元，全國排名第61位（全省11位）。但與此同時，洪澤湖區基礎設施薄弱、產業發育能力不高、生態環境壓力較大，這一地區在全省處于發展洼地，工業化和城鎮化水平明顯滯后于全省平均水平。特別是自從淮安、宿遷行政區劃調整后，兩市產業發展和交通運輸自成體系，至今沒有快捷的沿湖通道，人為割裂了湖東湖西之間的內在經濟聯系。打破部門和行政區劃界限，統籌制定湖域生態、經濟、社會發展的綜合規劃，已成為洪澤湖區生態保護與高質量發展面臨的當務之急。

洪澤湖治理與保護面臨的發展新機遇。隨著生態經濟區戰略的實施，洪澤湖區發展迎來了歷史性發展機遇。一是環境治理機遇。為推動湖區生態經濟發展，江蘇省以推行河長制為契機，加大洪澤湖管理改革力度，制定了一系列措施，積極推動洪澤湖管理與生態保護工作。二是規劃政策機遇。根據資源承載能力、現有開發密度和開發潛力，江蘇制定了主題功能區規劃，把洪澤湖劃分為優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域四類主題功能區。通過明確開發方向、控制開發強度、規范開發秩序、完善特殊支持政策，為洪澤湖生態保護劃定了紅線，同時也為周邊城鎮科學開發湖區資源指明了方向。三是綠色發展機遇。湖區各級政府正按照五大發展理念和“功能提升、樞紐建設、特色培育”的原則，推進洪澤湖生態經濟區建設，著力發展高效農業、打造新型工業體系、積極發展現代服務業，以實現生態效益、經濟效益和社會效益的有機統一。

洪澤湖區發展面臨的問題與挑戰。洪澤湖區經濟社會發展雖然取得了顯著成效，但從“問題導向”的維度分析，仍然面臨著不少問題和挑戰。一是環境改善還有很大提升空間。現階段洪澤湖區還存在一些環境保護歷史“欠賬”。如洪澤湖過境客水較多，水質不穩定;生態資源遭到破壞，恢復過程緩慢;湖區周邊漁民文化程度普遍偏低，轉產困難;周邊群眾向大湖的索取多而投入少，經濟發展較為滯后;傳統產業占比較高，產業結構有待轉型;基礎設施較為薄弱，污水處理設施的運營和維護資金不足。與其相對照，太湖治理專項引導資金省財政每年安排20億元，地方財政拿出10%—20%新增財力同步配套，累計帶動全社會投資超千億元。太湖治理的資金投入模式，值得洪澤湖區學習借鑒。二是環境政策規劃還需要進一步落實。現行《江蘇省洪澤湖保護規劃》是2006年由省水利廳主導編制的。該規劃以保護為主，與湖區群眾向往美好生活的產業發展需求存在一定的沖突。在開發利用上實行條塊管理，項目審批慢、落地難，非法建設項目現象在一定范圍內存在。與之相比，《洞庭湖水環境綜合治理規劃》則由國家發展和改革委員會、自然資源部、生態環境部、住房和城鄉建設部、水利部、農業農村部、林業和草原局等七部門制定印發，其權威性和影響力遠高于省級規劃。此外，各部門編制的專項規劃不協調、不一致的情況較為突出。三是生態型經濟發展理念和路徑亟須強化。從自然資源稟賦看，淮安巖鹽資源豐富，鹽化資源和化工新材料已成為淮安市重要的支柱產業，其創造的產值在工業總產值中比重較大。而宿遷作為“中國酒都”，食品飲料產業產值比重較大。這些傳統產業均有一定的環境安全風險，而新興的清潔技術、新能源技術、旅游觀光、養老服務等環保型產業比重低、總量小，洪澤湖轉型升級壓力較大。

二、洪澤湖區域的生態經濟體系構建

黨的十九大報告明確提出，“必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念”。通過推進生態經濟建設，進一步貫徹“保護生態環境就是保護生產力，改善生態環境就是發展生產力”的發展理念，對于洪澤湖湖區生態經濟體系構建及項目選擇都具有重要的指導意義。

優化洪澤湖區域現代產業體系。湖區縣域經濟高質量發展，應主要圍繞新型工業、生態農業和現代服務業。因地制宜發展綠色優質農產品，采用自然農耕、生物防治、有機施肥、輪休耕作等方式，擴大優質稻米種植規模;大力發展水生蔬菜、花卉苗木、中藥林、食用菌等特色農產品;利用湖西淺灘，生態飼養龍蝦、螃蟹等魚蝦水產品;推動傳統鹽化工產業、酒類與食品飲料產業綠色發展，推動凹土新材料、精細化工、生物醫藥、電子信息等戰略性新型產業發展;加快發展金融、物流、旅游、電子商務、高端醫療、終身教育等現代服務業;大力發展大數據、人工智能和“智能+”技術，打造數字經濟產業集群，走出一條各類產業融合發展的可持續發展道路。

建設環洪澤湖綜合交通體系。抓住淮河生態經濟帶上升為國家戰略的歷史機遇，構建沿湖公路、鐵路、航道、航空、管道等現代綜合運輸體系。由于洪澤湖的阻隔，從南京外環到淮安外環的南北150公里內，至今沒有一條完整的貫穿東西方向的跨省高速公路，嚴重制約了洪澤湖周邊市縣的全面發展。建議沿湖南北兩岸規劃建設沿入海、入江方向的高速公路，并規劃建設環湖高等級觀光公路，盡快開工建設“泗陽—洪澤—寶應”和“洪澤蔣壩—盱眙段”兩條高速公路。加快建設江蘇高鐵網絡，爭取“安徽天長經江蘇盱眙—泗洪段”高鐵列入國家“十四五”規劃，同時規劃建設沿淮河高速鐵路。建議提高淮河航道等級，爭取實施江蘇段航道“三改一”工程，使萬噸貨輪能從濱海抵達蚌埠。“十四五”期間，建議加快建設洪澤、盱眙、泗洪、泗陽、清江浦通用機場，建設沿淮河天然氣和鹵水輸送管道，促進沿岸地區上下游經濟一體化發展。

打造環洪澤湖特色小鎮。依托地方傳統農業資源特色，形成集觀光農業、文化創意、休閑度假、康體養生、民俗體驗為一體的農村觀光休閑旅游業。打造沿湖特色小鎮，主要包括老子山溫泉養生小鎮，蔣壩河工風情小鎮，西順河、趙集元明粉精加工小鎮，仇集凹土新材料小鎮，明袓陵、龜山、鐵山寺、碼頭旅游度假小鎮，三河食用菌、半城龍蝦、臨淮螃蟹食品小鎮。組織舉辦“中國洪澤湖水上運動會”、盱眙龍蝦節、泗洪螃蟹節等主題活動，不斷提升特色小鎮影響力。抓住方特大型游樂項目建設契機，聯手水斧城景區打造水上長城風光帶游線。建議盡快推出水下泗洲城規劃方案，引進資金打造影響力輻射全球的高端特色旅游目的地。

啟動洪澤湖內清淤擴容建島工程。作為淮河最大的蓄水池，洪澤湖洪水消納功能越來越小，汛期對下游的安全威脅越來越大。干旱與洪澇的交替發生，嚴重制約了洪澤湖地區的發展。建議結合淮河河道疏浚，實施淮河盱眙段截彎取直工程，對洪澤湖實施清淤擴容建島工程。使淮河能夠常年蓄水200億立方米，為南水北調和里下河地區農田灌溉積蓄水源，同時解決上游攔蓄能力不足、中游抗洪不暢、下游出路不足的問題。積極利用國內外江河湖泊生態清淤技術、清淤裝備、清淤方法，為洪澤湖清淤擴容建島工程提供有效保障。通過對湖底清淤2—3米，建設面積約為洪澤湖面積5%的四個島區。通過退圩還湖、清淤凈湖、建島養湖、清水入湖等舉措，修復生態，涵養水源，保持生物多樣性，為洪澤湖區永續發展留足生態空間和凈水資源。

建設洪澤湖畔美麗鄉村。建設美麗鄉村，必須以環境整治為切入點，以提高綠化面積和樹種多樣化為手段。良好生態環境是鄉村的最大優勢和寶貴財富。在建設美麗鄉村過程中，要統籌山水林田湖草系統治理，切實推動洪澤湖區域內水資源、山嶺、林地、濕地等各類自然資源有效保護，嚴防各類自然資源總量減少。通過實施自然資源恢復和補償工程，開展環境整治連通、造林綠化、鎮村污水處理設施、退漁還濕等工程建設。發揮洪澤區作為全國首批、江蘇唯一的“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地的優勢，發展生態觀光農業和鄉村休閑旅游等綠色產業。在洪澤湖大堤外500米內建設棲息公園，在湖北建設濕地公園;加強歷史文化遺產保護和挖掘，推進蔣壩古鎮、古村建設，保護周口大塘、管鮑分金亭古遺址、古建筑房屋、黃花塘革命遺址、三河閘水利工程等物質文化遺產;推動非物質文化遺產的挖掘和利用，注重保護洪澤湖周邊傳統風貌，將洪澤湖作為傳承地方民俗風情的新節點和彰顯地方歷史文化的新載體，提升湖區人文特色品質，努力建設“水清、景美、氣新、民富”的美麗鄉村。

三、完善生態文明制度體系，

推動洪澤湖生態經濟區建設

推動洪澤湖生態經濟區建設，重在堅持和完善生態文明制度體系，用制度確保生態環境領域治理體系和治理能力現代化水平不斷提升。

堅持依法依規治理。堅持依法治理，發揮政策、法律和制度在洪澤湖保護與開發建設體系中的統領和基礎作用。堅決貫徹國家和江蘇省關于生態文明改革、河長制湖長制、水十條、永久基本農田保護、生態河湖行動計劃、263專項治理、水污染防治、黑臭水體治理、村莊生活污水治理等文件要求，嚴格執行《江蘇省湖泊保護條例》《江蘇省河道管理條例》《江蘇省漁業管理條例》《江蘇省濕地保護條例》《江蘇省內河水域船舶污染防治條例》等法律法規。對違法行為加大督查處罰力度，切實維護洪澤湖水域生態安全，補齊生態環境突出短板，推進區域經濟與資源環境協調發展，走出具有湖區特色的“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展道路。

加大政府部門支持力度。建議由省人社部門牽頭，統籌制定適合現代化生態環境保護的人才選拔、培養和使用政策，為洪澤湖生態環保工作提供人才保障。整合用于支持鄉村振興、生態環保、脫貧攻堅、產業布局、濕地保護、水利發展等方面的資金，增加對洪澤湖濕地退圩（圍）還湖、水污染治理等財政資金的投入力度。建議由省交通部門牽頭加強洪澤湖區域的綜合交通規劃并加快實施。建議由省文化旅游部門牽頭加大洪澤湖宣傳力度，挖掘并編撰洪澤湖民俗故事，招商建設旅游設施和項目，開辟環湖旅游線路。

健全生態環境補償政策。貫徹落實國務院《關于健全生態保護補償機制的意見》等文件精神，不斷完善轉移支付制度，探索建立湖區多元化生態保護補償機制，逐步擴大補償范圍，合理提高補償標準，幫助基層解決漁民補償及安置等經費，從根本上減輕漁民的生產生活負擔。通過實施水生態修復和水環境改善工程，有效調動全社會參與生態環境保護的積極性，促進湖區生態文明建設邁上新臺階。鼓勵支持企業承攬湖泊與航道清淤工程，允許新造島嶼和耕地在一定年限內自主經營，用經營收益補償投資，促進投融資機制創新。建立并推廣生態標識制度，嚴格規范生態產品認證，保障生態產品生產者和消費者權益。

創新管理體制機制。強化組織協調，充分發揮洪澤湖管委會平臺作用，明確淮安、宿遷兩市政府洪澤湖生態保護與利用的主體責任。建立分層分級的重大災情應急機制，健全智慧化環境預警觸發響應機制，形成管控合力。推進洪澤湖網格化管理，積極探索構建河（湖）長制下的河（湖）流域化管理機制。創新管理機制，建立聯合執法、聯合巡查和管理會商機制，健全洪澤湖治理保護長效機制，強化區域環境污染聯防聯控工作機制。完善流域生態補償機制，依托重點生態功能區開展生態補償示范區建設，完善市場化、多元化生態保護補償機制，切實發揮環境經濟政策的調控和倒逼作用。探索建立編制自然資源資產負債表，推動自然資源資產統一確權登記，建立促進生態產品價值實現的績效考評機制，把生態產品價值納入國民經濟核算體系，試行GDP（國內生產總值）與GEP（生態系統生產總值）相結合的核算制度，落實領導干部自然資源資產離任審計和生態環境損害責任終身追究制度，建立生態產品價值實現的績效目標體系和差別化政績評價考核辦法。

設立省級主導的投資開發機構。建議以省屬相關國企為多元投資主體，組建洪澤湖開發集團公司。吸引各級金融機構、各類企業、社會組織等各方面資金投入，鼓勵湖區各級政府與中國綠化基金會等組織共同設立綠色發展專項資金，在生態建設、自然保護、生態旅游等領域展開深度合作，共同推動湖區全社會參與自然保護公益事業。引導企業利用國內外市場交易平臺開展碳匯、排污權、礦產勘探權等資源交易，運用綠色供應鏈采購、銷售綠色生態產品，拓寬生態產品價值實現路徑，為洪澤湖區生態經濟發展提供資金保障。

推動上中下游區域合作。適應“智能化、現代化、城市群與城鄉一體化、治理現代化、新型全球化”等“新五化”要求，構建“淮河—洪澤湖”全流域立體化現代產業體系發展。推動建設覆蓋“淮河—洪澤湖”區域的淮河三角洲經濟帶，通過洪澤湖區的生態經濟輻射帶動，加大對上游大別山片區和下游里下河老區的脫貧支持力度，將片區扶貧與流域發展結合起來，科學布局現代制造和戰略性新興產業。通過發展“互聯網+制造業”，促進傳統產業現代化，構建健康養老、休閑旅游配套服務業。加快“淮河—洪澤湖”生態經濟走廊建設，形成全區域的生態經濟共同體。

（作者系中共江蘇省委黨校第36期省管干部進修班學員，南京科技職業學院黨委書記、研究員）

責任編輯：劉志剛