以強有力政治監督護航黨的政治建設

劉波

政治建設是黨的根本性建設，是中國特色社會主義制度和國家治理體系的重要組成部分，在制度優勢轉化為國家治理效能過程中具有根本政治導向作用。黨的十九大作出把黨的政治建設擺在首位的戰略部署，以黨的政治建設為統領，全面加強新時代黨的建設。2019年1月《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》強調，加強黨的政治建設，目的是堅定政治信仰，強化政治領導，提高政治能力，凈化政治生態，實現全黨團結統一、行動一致。為實現這一目的必須強化政治監督，以強有力的政治監督護航黨的政治建設。政治監督是黨的政治建設的關鍵環節，在黨領導人民進行國家治理時，政治監督發揮著強有力的政治引航與政治保障作用。基于此，要以黨的政治建設為契機，把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，建立健全黨統一領導、全面覆蓋、權威高效的政治監督體系。推動政治監督現代化、法治化、具體化、常態化建設，為新時代國家治理護航，為建設社會主義現代化強國、實現中華民族偉大復興提供堅強的政治領導和政治保證。

一、政治監督的科學意蘊與時代內涵

在黨和國家監督體系中，政治監督以公權力為監督為對象，是擺在首位、護航政治方向的監督形式，統領并規制著其他事務性監督。政治監督關乎黨的歷史使命，是加強黨的領導、確保“兩個維護”的關鍵。政治監督現代化關乎國家治理體系和治理能力現代化，是促進中國特色社會主義制度成熟定型的重要環節。從新時代黨的政治建設和國家治理全局厘清政治監督的科學意涵，對于推進政治監督的現代化、法治化、科學化、常態化至關重要。

政治監督的根本目的是堅定黨的初心和使命，加強黨的全面領導。習近平總書記在黨的十九大報告提出：“中國共產黨人的初心和使命，就是為中國人民謀幸福，為中華民族謀復興。”[1]黨的初心和使命是中國共產黨的本質特征和政黨本色的基本體現，反映出社會主義初級階段中國共產黨的目標追求與價值取向。黨和人民的關系是黨永葆生機活力的生命源泉，立黨為公、執政為民是中國共產黨的根本政治立場。政治監督要堅持黨性與人民性的一致性和統一性，將以人民為中心、全心全意為人民服務作為根本導向。與此同時，中國共產黨是將最高理想與近期理想有機結合的崇高理想追求者。實現中華民族偉大復興，是中國共產黨在社會主義初級階段的目標指向，是工人階級政黨政治使命的中國化表達。在新時代，黨的初心和使命的實現面臨著重大挑戰。要堅定不移地深入推進“四個偉大”，不斷推進中國共產黨的自我革命，以強有力的政治監督來推動和加強黨的政治建設，強化國家治理的政治監督職能，為推進國家治理現代化、建設社會主義現代化強國保駕護航。

政治監督的第一要務是“兩個維護”。事在四方，要在中央。堅決維護習近平總書記核心地位、維護黨中央權威和集中統一領導，是我們黨不斷奪取中國特色社會主義事業新勝利的根本保證，是貫穿紀檢監察機關各項工作的紅線，是各級黨組織必須嚴格執行的根本政治要求。堅持和加強黨的全面領導，推進黨的政治建設，其中的首要任務、重中之重就是要落實好“兩個維護”。黨的全面領導又體現在國家治理各領域、各方面、全過程，國家治理要以黨的領導為引領，以強有力的政治監督保障“兩個維護”的落實。基于此，要著力增強政治自覺，認清“兩個維護”在黨和國家各項工作中的政治意義與引領作用，緊扣黨章、憲法和監察法賦予的職責任務，明確紀委監委的政治監督職責，切實擔負起監督“兩個維護”落實的根本政治任務。國家治理各主體要把“兩個維護”落實在工作中、體現在行動上，使“兩個維護”在國家治理工作大局中發揮中流砥柱作用。

政治監督的實質是對公權力的監督。政治關乎公權力的形成、分配與運行，政治監督要以公權力為監督對象，使來自人民的公權力真正為人民所掌握并服務于人民。習近平總書記在十九屆中央政治局第十一次集體學習時指出：“國家之權乃是‘神器，是個神圣的東西。公權力姓公，也必須為公。只要公權力存在，就必須有制約和監督。不關進籠子，公權力就會被濫用。”[2]堅持公權力的人民性，就是要堅持和完善人民民主的制度體系，依法設定權力、規范權力、制約權力、監督權力，提升政治監督機構的地位與權威，強化國家監察的監督功能。有權必有責，用權受監督。要把增強對公權力和公職人員的監督全覆蓋、有效性作為著力點，推進公權力運行法治化，消除權力監督的“真空地帶”，壓縮權力行使的“任性”空間，堅決杜絕權力腐敗和被濫用，讓公權力真正造福人民。

政治監督的職責定位是監督的再監督。從監督主體看，紀委監委是政治監督的核心主體。紀委監委的本質屬性是政治機關，是國家治理體系的重要方面。政治監督是紀委監委監督的本質性內涵，旗幟鮮明講政治、把政治監督擺在首位是核心要義。強化政治監督，紀委監委起著關鍵性作用。紀委監委的政治監督，是對黨員領導干部、公職人員履行職責和公權力行使情況進行監督，是監督的再監督、監察的再監察。推進黨和國家監察體制改革，各級紀委監委要找準職責定位，轉職能、轉方式、轉作風，強化對秉公用權、依法用權、廉潔用權、為民用權的執行與監督。明確紀委監委“裁判員”而非“運動員”的角色定位，忠實履行黨章和憲法賦予的職責，聚焦監督、執紀、問責的主體工作職責，不越俎代庖代替業務主管部門工作，守好自己的政治監督“責任田”。

二、當前政治監督存在的突出問題

加強政治監督，就是要直面新時代黨的政治建設和國家治理面臨的時代課題，以對公權力的有效監督為核心，通過塑造強有力的政治監督體系，確保公權力真正以人民為旨歸并服務于人民。在中國特色社會主義制度不斷走向成熟、國家治理體系和治理能力現代化的進程中，政治監督也面臨著現代化和不斷完善的問題。在一定程度上，當前政治監督存在的核心問題，也是我國國家治理體系和治理能力現代化復雜性、艱巨性的集中反映。

政治信仰、政治領導的監督“缺環”，“兩個維護”容易表面化。2018年6月29日，習近平總書記在十九屆中央政治局第六次集體學習講話中提出了落實黨的政治建設的七點要求，即要把準政治方向，堅持黨的政治領導，夯實政治根基，涵養政治生態，防范政治風險，永葆政治本色，提高政治能力。[3] 2019年1月《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》明確提出：加強黨的政治建設，目的是堅定政治信仰，強化政治領導，提高政治能力，凈化政治生態，實現全黨團結統一、行動一致。新時代加強黨的政治建設的根本要求是“兩個維護”，并將政治信仰、政治領導、政治能力、政治生態作為黨的政治建設的重點。政治監督的功能之一，就在于要確保黨的政治建設根本要求的實現，政治監督應該在黨的政治建設總體框架中予以科學定位。基于此，政治監督不僅是對公職人員、黨員干部等履行公權力行為的監督，也是對政治信仰、政治領導等政治建設主體內容的監督。但是，如何測評和監督領導干部及其一般公職人員的政治信仰、政治領導，這是一個難題。政治信仰、政治領導的監督，經常處于模糊或被忽略狀態，存在監督“缺環”問題。黨內政治立場不明、政治方向錯誤、政治信仰弱化、政治使命意識淡薄、政治領導乏力等“亂象”在一定程度上存在，且不容易得到有效糾正，部分黨員干部也只有在受到黨紀國法懲治時，才被通報出政治信仰缺失或政治信仰不堅定的問題。缺乏堅定的政治信仰，缺失馬克思主義信仰的精神支撐，“兩個維護”容易表面化，往往表現為向上級和中央的口頭表態，而缺乏出自內心的真正維護，缺乏不忘初心的使命意識。缺乏堅強的政治領導，國家治理就失去了領導核心，公權力運行失去了“主心骨”，并極易導致國家治理的政治方向不明。實現政治信仰和政治領導的監督的具體化，構建科學化的考評指標體系，成為新時代政治監督建設的重要方面。

政治監督體系發展不均衡。科學有效的政治監督體系，主要包括紀檢監督、監察監督、審計監督、司法監督、人大監督、政協與民主黨派監督、新聞輿論監督、公民監督、社會組織監督等形式。在現實運行中，紀檢監督、監察監督、審計監督以其專業性、權威性發揮著核心政治監督功能。深化紀律檢查體制改革，加強對派駐機構的統一領導和對下級紀委的垂直領導，深化監察體制改革，組建監察委員會，使監察機關獨立于行政機關這個監察對象，這些都是提升政治監督主體地位、增強政治監督實效的關鍵之舉。與之相比，人民代表大會及其常委會、人民政協、公民、新聞輿論、社會組織因缺乏專門的政治監督法律規定，政治監督的可操作性不強，政治監督對公權力的現實制約力明顯不夠強大。審計機關、司法機關盡管具有很強的專業性，但更多聚焦具體專業業務，而沒有將政治監督作為其重要職責。政治監督體系各大“支柱”的不均衡發展，使政治監督難以形成合力，進而影響良好政治生態的有效營造。此外，從紀檢監察體系內部看，紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督“四個全覆蓋”的公權力監督格局提出時間較短，“四個全覆蓋”的真正落實還需要進一步推進，四種監督的現代化、法治化還需要在體制、制度、機制上進行改革創新。

政治監督的“一把手”軟約束與目標導向錯位。從政治監督的領導及其主體權力結構看，各個政治監督主體特別是紀委監委既受各級黨委統一領導，又受上級機構領導。在現實運行中，加強黨的政治領導導致權力更加集中于各級黨委“一把手”，而對“一把手”的約束主要是一種“柔性約束”或“自我約束”[4]。由于對“一把手”的約束缺乏硬性制度機制，極易導致相關監督主體不愿監督、不敢監督、不能監督，從而滋生權力腐敗。黨的十八大以來的一系列腐敗案例表明，“一把手”腐敗的案件所占比例較高。其中一個重要原因就在于“一把手”權力缺乏有效制約，這一問題不得不引起重視。而包括巡視監督在內的自上而下的監督方式，往往是一種事后監督與懲治，而缺乏對“一把手”的事前和事中監督。與此同時，在縱向授權和層級監督的權力結構中，自上而下的監督執紀問責，容易形成遵從上級要求的“唯上”意識與行為，而弱化為民眾辦實事、對民眾負責的責任感。特別是在日常監督、長期監督不健全且缺乏相應制度機制的情況下，監督執紀較容易導致公權力行使的形式主義以及對待民眾的官僚主義。

政治監督定位不夠精準，缺乏常態化意識。有的干部樂于喊增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的口號，但沒有認識到政治監督要通過對具體問題的監督來實現。有的干部對強化政治監督認識不深入、不透徹，對“監督的再監督”認識存在理解偏差，過度關注被監督單位的黨建、項目工程、財務管理等方面問題，把政治監督組當成了“黨務、項目、財務”檢查組，而較少發現和提出政治信仰弱化、違反政治紀律、政治規矩方面的問題線索。有的干部片面地認為政治監督主要圍繞政治任務來開展，從而形成“無所不管、包打天下”的狀態，導致政治監督定位不精準。有的干部對“四種形態”運用不夠具體、不夠精準，對違反政治紀律和政治規矩、違反中央八項規定精神的行為監督不力，對“四種形態”適用的政策、條件標準把握不準。有的干部缺乏政治監督常態化意識，將政治監督看作一種運動而非工作常態。

三、以強有力的政治監督護航黨的政治建設和國家治理

作為國家治理體系的重要組成部分，政治監督要在落實新時代黨的政治建設總體要求的前提下，以國家治理體系和治理能力現代化為內在線索進行整體考量與建構。以強化黨的政治領導鑄魂政治信仰，以構筑強有力的政治監督體系推進政治監督現代化，以政治監督責任鏈為新時代國家治理護航，以強有力的政治監督為中華民族偉大復興助力。

以“兩個維護”為綱，以崇高信仰鑄魂，把牢政治方向。政治監督必須堅持“三個一以貫之”，即一以貫之學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，一以貫之堅決做到“兩個維護”，一以貫之貫徹落實全面從嚴治黨的方針和要求。“三個一以貫之”是新時代強化政治監督的目標導向和主要任務。要把貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和黨中央精神情況作為各級紀委監委監督工作的重中之重，深化新思想貫徹落實的政治巡視，查找政治偏差，打通新思想和黨中央精神深入基層的“最后一公里”。要健全習近平總書記重要指示批示和黨中央決策部署的快速響應、全面落實、督查問責機制，強化落實主體的政治責任。以馬克思主義信仰鑄魂，扎實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，系統開展廉政教育，推進“兩學一做”學習教育常態化、制度化，推進社會主義核心價值觀的培育和踐行。要強化“兩個維護”執行情況的監督，把政治建設擺在首位，用“四個意識”導航，用“四個自信”強基，用“兩個維護”鑄魂，全面加強黨的政治紀律和政治規矩的監督檢查。要突出對黨員干部政治立場、政治方向、政治信仰、政治領導的監督與考核，建立領導干部定期“政治體檢”制度，糾正政治信仰錯誤、信仰迷失、不講政治、淡化政治、忽視政治等問題。要始終堅持以人民為中心，堅持問題導向，緊盯對黨中央重大決策部署“不理睬、不在乎、喊口號、裝樣子”等錯誤表現，嚴肅查處“空泛表態、應景造勢、敷衍應付、弄虛作假、履責不力、監管不力”等突出問題。要以“兩個維護”為綱，嚴肅政治紀律和政治規矩，將“兩個維護”落實到國家治理工作的監督檢查過程，構建“兩個維護”引領具體工作、激發工作動能的制度機制。

健全政治監督體系，推進政治監督現代化。政治監督現代化是國家治理現代化的核心內容和重要保障。政治監督涉及紀檢、監察、審計、人大、司法、民主黨派、新聞輿論、社會組織、群眾等多元主體。首先，要完善以民主集中制為核心的民主監督體系。以公權力運行法治化為核心，完善人民代表大會、政府、監察委員會分別履行決策權、執行權和監督權的現代國家治理結構。以保障人民權力為目的，加強人民代表大會及其常委會對公權力的民主監督，推動人大代表的專職化，推進黨委委員進入人大常委會或政府任職，形成公權力向人民負責的權力監督格局。在紀委監委合署辦公的情況下，推進黨委委員進入人大常委會任職或進入政府成為政府工作人員，推進決策權與執行權的有效銜接。推動黨內監督同國家機關監督、審計監督、民主黨派監督、司法監督、群眾監督、新聞輿論監督、社會組織監督的有效貫通，把公權力置于嚴密監督之下，推動政治監督體系各支柱均衡發展，形成強大的監督合力。各級監察委員會要依照法律規定獨立行使監察權，改變決策權、執行權和監督權統一歸屬各級黨委“一把手”領導的所謂“一把手體制”，強化紀委監委對同級黨委的監督，著力破解“一把手腐敗”難題。其次，要推動形成紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督“四個全覆蓋”的公權力監督格局。深化黨的紀律檢查體制改革和國家監察體制改革，全面落實監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，保證紀委監委監督權的相對獨立性和權威性，理順紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視監督的權力關系與職權定位，推進紀法貫通，促進黨內監督和國家監察有機統一，推動政治監督向基層延伸，構建“橫向全覆蓋、縱向全鏈接、全國一盤棋”的公權力監督格局。強化派駐監督的監察權，探索完善全流程“嵌入式”派駐監督工作機制，將監督嵌入“事前醞釀、事中討論、事后執行”全過程，發揮“派”的權威和“駐”的優勢。再次，要推進紀檢監察體制機制的法治化、規范化。加強紀委監委權力的全程規范，完善紀委監委履職盡責的黨內法規和相關法律，將紀委監委依法依規履職納入法治國家建設全過程，著力推進紀檢監察的法治化、制度化建設，形成“監督有依據、執紀有規矩、制度保長效”的良好監督生態，切實增強紀委監委的公信力。

緊抓政治監督關鍵環節，為國家治理中心任務護航。政治監督要以黨和國家的目標使命、戰略部署、中心工作、重大任務為重心，強化對國家治理中心任務和關鍵環節的政治監督，為中國特色社會主義事業保駕護航。首先，要突出對中心工作的政治監督。立足“四個偉大”的宏偉使命，堅持以人民為中心的政治立場和價值導向，發揮黨對中心工作的政治領導作用，實現黨的政治建設與中心工作的有機融合。圍繞黨和國家中心工作開展監督檢查、巡視巡查，確保中心工作的正確發展方向。緊盯對黨中央重大決策部署“不予理睬、敷衍應付、弄虛作假、執行不力”等問題，前置監督關口，協同監督力量強化監督執紀，讓政治監督成為保障中心工作的強大力量。其次，要突出對“三重一大”的政治監督。將“三重一大”決策制度的執行情況作為政治監督的重要內容，作為干部考核、任免和履責情況評價的重要依據，緊緊圍繞國家治理的“治權”這一關鍵點，推進公權力運行的規范化、法治化。再次，要開展重點領域的專項監督。圍繞黨中央重大決策部署和人民群眾反映的普遍性、典型性問題設置專項監督事項，深入查找系統性、行業性風險隱患。開展腐敗與作風問題專項監督與整治、民生領域專項監督與整治、涉黑腐敗和涉黑惡勢力專項整治、高質量發展落實情況專項監督與整治等，防范系統性、行業性風險。第四，要建立健全日常監督、長期監督制度機制，推進政治監督常態化。把監督中央重大決策部署落地和監督日常工作聯系起來，在監督上全面從嚴、全面發力，充分發揮紀檢監察機關的政治“顯微鏡”“探照燈”作用，抓早抓小，防微杜漸，推進日常監督常態化，貫通運用“四種形態”，使政治監督更加聚焦、更加精準、更加有力。

建構政治監督責任鏈，推動形成負責任的國家治理生態。責任政治是國家治理現代化的基石，監督問責是確保國家治理主體履責的堅強保障。一方面，要構筑起以“兩個責任”為核心的完整政治監督責任鏈。建立健全黨委履行主體責任、黨委書記履行第一責任人職責、班子成員履行“一崗雙責”、紀委履行監督責任和協助職責的完整責任鏈，推進以責任倫理為根基的政治監督具體化、常態化。突出對黨員干部政治領導責任、全面從嚴治黨責任的監督巡查，建立政治監督責任清單和問題清單，建立失職失察的責任追究機制，破解主體責任層層遞減、責任落實不力、監督責任偏松偏軟難題，形成“一級抓一級、層層抓落實”的工作格局和責任體系，推動“兩個責任”的全面落實。嚴格執行《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規，堅持“五個必須”，緊扣“六項紀律”，嚴肅查處“七個有之”問題，緊盯“關鍵少數”，構建“三不”長效機制。注重對監督舉報、審查調查、巡視巡察等工作中發現的問題進行深入研究，形成紀律檢查建議和監察建議，推動相關責任單位落實主體責任，注重標本兼治，形成長效機制。另一方面，要以政治監督責任鏈推動形成負責任的政治生態。堅持權責法定、權責統一，建立立法、行政、司法責任制，構建“有權必有責、用權受監督、失職要問責、違法要追究”的國家治理責任體系，建立完善責任清單制度和責任追究機制。強化人民公仆的政治角色定位，堅持以人民為中心的價值導向，深挖“不作為政治”的“病源”，形成“知責明責、履責盡責、考責問責”的責任結構，保證人民賦予的權力始終用來維護人民根本利益、造福人民。注重黨和政府的責任形象塑造，進行國家治理的責任輿論引導，塑造負責任的黨和國家形象，形成良好的責任政治生態。

參考文獻：

[1]習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2017-10-28.

[2]習近平.在新的起點上深化國家監察體制改革[J].求是，2019（5）.

[3]習近平.增強推進黨的政治建設的自覺性和堅定性[J].求是，2019（14）.

[4]何增科.中國政治監督40年來的變遷、成績與問題[J].中國人民大學學報，2018（4）.

〔本文系中央高校基本科研業務費專項資金資助項目“新時代中國特色社會主義文化自信力建設研究”（2242019S30039）的階段性成果〕

（作者系江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心東南大學基地副主任、研究員，東南大學馬克思主義學院講師）

責任編輯：劉志剛