中國歷代中央政府與地方政府權力博弈之五要點

毛永勝

摘要：中央政府與地方政府之權力博弈要實現中央政府之政令能通行于地方之目的，大體要點在于五處：第一中央政府對于地方政府之人事權掌控程度;第二中央政府對地方政府之軍事權掌握程度;第三中央政府對地方政府之財政權掌握程度;第四中央政府對地方政府之監察權掌握程度，第五中央政府對國家意識形態主導權掌握程度。若中央政府對此五大體要點之掌控不能強力有效，則中央政府必將失去權威，地方諸侯割據之實際必將日盛一日，早晚形成國家分裂、戰亂不休、百姓流離失所之人間慘景，對黎民蒼生造成巨大浩劫。

關鍵詞：權力博弈;中央政府;地方政府

在國家之治中，中央政府與地方政府之權力博弈是一個近乎永恒的課題，中央政府之集權目的與地方政府之分權目的之矛盾是中央政府與地方政府權力博弈關系中的主要矛盾，而一個強有力之國家其基礎就在于一個強有力之中央政府，非有強有力之中央政府作為核心，無法實現國家之實際統一與富強。中國歷代的政治制度、人事等為我們提供了豐富的素材，我們可以由此得窺中央政府與地方政府權力博弈之五要點，此五要點并非完全的包含了中央政府與地方政府權力博弈的全景，只是作為五個主要矛盾點，能體現中央政府與地方政府權力博弈的大體骨骼脈絡。

• 中央政府對于地方政府之人事權掌控程度

地方政府之人事，在多大程度上取決于中央政府，決定了中央政府之權威大小，韓非子說：“明主之所導制其臣者，二柄而已矣。二柄者，刑德也。”而賞罰關鍵就在于對官員人事的把握，如果中央政府無法持續任命忠誠于中央政府之官員出鎮地方，那么中央政府將如同空中樓閣，一旦革命一興，地方諸侯不但不會護持中央政府，反而會乘亂而起逐鹿中原，中央政府頃刻間轟然倒塌，舊有之中央政府所遺留之權柄將會為新的且能夠真正控制全國之中央政府所繼承。

在宗法封建時代之周朝，天子世襲、諸侯世襲、卿士世襲，中央政府手中沒有能決定地方政府首長任免的制度，隨著時間之流逝，周天子逐漸失去了懲罰不服從中央政府的諸侯的軍事力量，周天子和諸侯之間的血親關系也逐漸淡薄，中央政府的周天子和地方政府的諸侯之間的宗主與附庸的關系逐漸變得名不副實，周天子成為了霸主們可以隨意問鼎的擺設。

秦一統天下初期，有過關于郡縣制和分封制的爭論，時任宰相王綰請求分封諸王，李斯反對封建制度并力主郡縣制度，始皇帝從李斯議。

錢穆先生對此評論“始皇亦本于息戰彌兵之見地，不復封建。郡縣則天下為一家，可望永久和平，封建則依然列國并立，難免兵端。此實當時一種極純潔偉大之理想，所謂平天下是也。”

始皇帝用郡縣制政體取代了封建制政體，這使得地方政府首長的任免權力被收歸于中央政府，并且制度化。始皇帝以及當時提倡郡縣制度者之功勞確如錢穆先生所言那般偉大，這是一種歷史的進步。

其后漢朝作為一種反動，采取了封建制度與郡縣制度并行的措施，在七國之亂時候飽嘗了惡果，漢朝中央政府經歷了極其艱苦的平叛戰爭，耗費了無數的民力物力才平息了七王之亂。到了漢之武帝時期，武帝為了鞏固中央政府集權，頒布了一項重要法令，即所謂的推恩令，這項法令明確要求諸侯王將自己的封地再分給自己的子弟們，這使得各個諸侯國被越分越小，同時漢武帝重用主父偃等人作為某些大諸侯國的國相，搜集各諸侯王犯罪證據，名正言順地處理掉諸侯王勢力。再往后封建制度之反動已然式微，郡縣制奠定了正統的地位基礎。

至于唐之地方政府之掾屬任用權集中于中央政府吏部，全由中央政府分發;宋之中央政府則派遣中央官兼任“知某州某府事”的臨時差遣，去暫時地管理某州某府事，又派遣有四位監司官，駐于地方指揮;蒙元時期更是由于其屬于異族統治緣故，直接從中央宰相府分派出一個機關，名曰“行中書省”駐扎地方，這個“行中書省”就是一個行動的中央政府，是中央宰相府的一個派出機關，行省長官是中央政府外派的宰相。

不管這些后續朝代的表現形式如何，都只不過是對郡縣制度的一種技術上的補充罷了，并未改變郡縣制度的本質。

同時在郡縣制基礎上所實現的中央政府控制地方政府首長任免權的基礎上，如何找到人事權的分權與集權的度，依舊是一個艱巨的課題。地方政府長官到底能在多廣程度上和多高層面上控制地方政府的人事任命，同時這種人事任免在方便地方政府發揮主觀能動性的基礎上，還不能威脅到中央政府對地方政府的控制力。

因此歷代的人杰志士們不但從人事權本身的改良出發，還從軍事權、財政權、監察權、意識形態主導權等其他的補充條件方面出發，對這個問題進行了長期的探索。

• 中央政府對地方政府之軍事權掌握程度

從來槍桿子里面出政權，一個國家想要實現真正的統一昌盛，那么軍權必須牢牢地掌握在中央政府手中，一個軟弱的中央政府一定是沒有牢牢地掌握軍權的中央政府。

從周朝開始，周天子就用六軍征伐不服從中央政府的諸侯，從而保持著周王室所主導的封建宗法分封制度得以有效貫徹，那時禮樂征伐自周天子出，后來周天子失去了能壓服天下諸侯的強大的軍事力量，周王室就成為了一個軟弱的空殼，禮樂征伐從此自諸侯出。

到了第一個大一統王朝——秦朝時，中央政府汲取了數百年亂世的經驗教訓，收天下之兵，聚之咸陽，鑄以為金人和鍾。

唐朝時，則采取府兵制，將官出征時統軍，戰爭結束后軍隊歸于折沖府，將官歸于衛，可是后期由于軍人地位待遇等的下降，難以募兵，不得已買胡兵充實藩鎮，在安史之亂后，中央政府朝廷失去了對地方反叛藩鎮的控制能力，導致國家事實上分裂。

宋朝時，作為對唐朝藩鎮割據之禍的反動，宋朝將軍權過度集中于中央政府，在整個國家的國防地理有嚴重缺陷之時，又過度的重文輕武，使得有宋一代武德匱乏，國家為魚肉，異族政權為刀俎。

明朝時，則沿用唐朝之府兵制，改命名為衛所制。

至于清朝時，則更是因為其與蒙元一樣，為一異族政權，所以格外強調軍事控制，其以八旗軍為國家武力骨干，且八旗軍之下各綠營軍皆以滿洲人作為將領。錢穆先生認為“清代政治，完全是一種軍事統制，而這種軍事統制，又完全是一種部族統制，因為兵權是該完全歸于這個部族的。”

縱觀歷代軍事制度變遷，中央政府如果想要自己的政策方針得以被地方貫徹實施，不僅需要一套必要的官僚機構，更關鍵的是需要一種極其強大的物質力量作為其后盾，軍事力量正是這種極其強大的物質力量。

可類比政治學中對政治權利的定義一般，政治權利是以政治權力做為后盾所規定的，具有做或者不做某種行為或者要求他人做或者不做某種行為的資格。

中央政府的對地方政府的有效控制，正如同政治權利這種資格一樣，是必須以強大的軍事力量作為后盾的，如果中央政府對軍隊的控制不力，且地方政府能夠瓜分中央政府的軍事力量，那么地方政府搞獨立王國，搞山頭主義，甚至分裂叛亂就一定是必然的事情了。

韓非子曾說“今貞信之士不盈于十，而境內之官以百數，必任貞信之士，則人不足官。”“故名主之道，一法而不求智，固術而不慕信，故法不敗，而群官無奸詐矣。”這里韓非子所稱贊的法也可以用來輔助理解軍事權對中央政府的作用，英明的中央政府不應該單純相信地方政府的忠心，因為地方政府的忠心是會隨著形式的改變而改變的，所以必須有一個真正值得依靠的核心力量。

這一點西方的馬基雅維利也有類似的論述，馬基雅維利是一個極其現實主義的政治家，他更加具體化的對軍事權的重要性進行了論述，他始終認為維護一個國家統治的基礎，一個是國家的法律，一個就是軍隊，即軍事力量，他堅定的認可著權力是由強有力的軍隊和法律構成的這個觀點，馬基雅維利在他的名著君主論中指出“他們之所以不能保持有國家，因為他們不是擁有對自己友好的和忠誠的武力。”“要摧毀不忠誠的軍隊，創建新的軍隊。”。

所以唯有中央政府緊緊的把握住統治的第一要素——軍權，才能保證地方政府的在任何情況下都必須聽從中央政府的命令，即使地方政府違背中央政府命令，軍權緊握的中央政府也可以僅僅憑借一紙詔令和幾個文弱使者，便可令一方封疆大吏俯首系頸。

• 中央政府對地方政府之財政權掌握程度

財政權是一種對資源的調配權力，中央政府必須緊握國家財政大權。中央政府如果想要徹底掌握國家的財政大權，實現對地方政府的制衡和扶持，那么中央政府必須理清此二點，一是鑄幣權歸于誰;二是物質財富在全國的分配問題。

第一鑄幣權必須歸于中央政府，貨幣本身沒有多大價值，真正有價值的是貨幣所代表的意義，貨幣代表著一定量的資源的可支配性，如果中央政府不能集中鑄幣權，那么地方政府就能以鑄幣來與中央政府爭奪財富，而我們很清楚物質財富代表著一種力量，這種力量能滋長野心，能吸引人才，如果地方政府的富裕超過了中央政府的控制，且地方政府再以此為主輔助其他方面力量的逾越，那么必然造成分裂。

第二中央政府必須全面掌控物質財富在全國的分配權力，并且采取合理的方式，處理好物質財富的分配在各貧富差距巨大的地方政府之間的分配比例問題。

中央政府之所稱為中央政府，是因為中央政府是國家的中樞，中央政府必須從整個國家出發來考慮經濟問題，這就意味著中央政府必須擁有對地方政府物質財富的絕對支配權力，如果中央政府失去了這種對地方政府物質財富的絕對支配權力，那么中央政府形同傀儡，地方政府將以一種非軍事的、較溫和的方式各自割據一方，隨著時日的長久，這種非軍事的、溫和的割據很容易變成真正的獨立。

• 中央政府對地方政府之監察權掌握程度

筆者再淺舉漢、唐、宋、明、清監察范例，以作論述。

漢時設置十三個調查區，中央政府在每個區設置一位刺史負責監察地方政府，但刺史職責有限，僅僅在于六條權限之內，并且每位刺史所管轄郡之數目不能超過九個，刺史將所巡查到的信息上報到御史大夫處，御史大夫再上報宰相處。

唐時則設置御史臺，監察地方政府謂之分巡，全國分為十道，派監察使，后來監察使實際常駐地方，成為了州的建制之上的更高一級的地方政府長官，曾出現過巡視邊疆之監察使者，在邊防重地停駐，臨時得以全權支配——這就成為了節度使。錢穆先生為此感嘆道“其先是想中央集權，由中央指派大吏到外面去，剝奪地方官職權。而結果反而是由中央派去的全權大吏在剝奪了地方職權之后，回頭來反抗中央，最后終至把唐朝消滅了。”

宋時，則唐之觀察使變成了——帥、漕、憲、倉四位監司官，這四位分別掌管一路兵工民事、一路財賦、司法、救恤，儼然是非地方官的地方官。

至于明清時則皆以總督、巡撫等主持對內防亂。明朝還以特務機構錦衣衛等參與監察。清朝因為是一異族政權，其為實現統治，特別創造——“寄信上喻”，即直接由皇帝軍機處寄信給接受命令的人，旁人沒有誰能知道信的內容。錢穆先生對此評價道“如是則一切事情，全國中外各長官，都直接向皇帝發生關系，其他旁人全都不知道。”“雍正是有名的能專制的......在當時，全國各地地方政府長官的一切活動他都知道。大概全國各地，都有他私派的特務人員的。”

從上述五個朝代監察方式的變遷概述中，我們可以窺到所謂中央政府對地方政府監察之本質，即中央政府獲取地方政府之相關行為信息，并且對其所得地方政府相關行為信息進行判斷，此等地方政府相關行為信息將作為中央政府采取后續進程之依據，后續進程包括中央政府對地方政府違紀瀆職進行懲處;對地方政府官員升遷進行判斷;對中央政府政策進行調整等。

既然監察的本質意義如此，可知監察只是中央政府為實現其權力集中之工具，那么即使這個監察的過程是充滿秘密政治的，即使這個監察的過程是不太光彩的，但是只要中央政府能從為百姓著想之心出發，過程內容的陰暗面就變得次要了。萬事萬物都有利有弊，有陰有陽，監察方式也是如此，只要達到了監察的目的，以仁義目的之至陽去除陰謀陽謀過程之至陰，哪怕有一些弊端，不也是合于大道的嗎？

另外一點也需注意，唐朝的監察官員后來逐漸成為了凌駕于地方政府之上的一級地方行政官員，這不是一種正常的現象，這是政治制度運行過程中的一種畸變，而這種畸變一直保持著強大的生命力，從唐朝的觀察使、節度使，到宋朝的一路四位監司官，再到明清的總督、巡撫，監察使者何至于改變了其本身的政治身份性質，從監察官員變成了地方封疆大吏呢？

或許從這兩方面可得到解釋，一是常駐，二是全權支配。一旦權力超脫出了自身職務的制度限制框架，就將侵蝕制度，一旦這種超脫出了自身職務的制度限制框架且開始侵蝕制度的權力常駐于某個地域，那么權力將會與地域緊密聯系，且固化出一種相對于舊的制度的新的畸變之制度，那么中央政府對地方政府原本的監察方式就將失效，此時如果不采取新的監察形式進行彌補，中央政府在這場權力博弈中的力量將會越來越衰弱。

• 中央政府對地方政府之意識形態主導權掌握程度

一切成功的武力統治后的鞏固，都可以歸結為精神統治的鞏固，即意識形態統治的鞏固，中央政府的精神統治的鞏固也可以歸結為一種向心大一統意識形態的統治。

在促進向心大一統的意識形態作為主導的時候，上下尊卑井然有序，在下者根據現存社會制度進行階級跨越，各種異端學說無力反抗這種既有的秩序。

在沒有一種促進向心大一統的意識形態處于主導地位的時候，異端邪說橫行，仁義綱常失去了做為其評價基礎和精神力量后盾的意識形態立場，變得空洞乏力，以下犯上，奸邪狠辣之輩層出不窮，天下以力為尊，以不義為尊，呈現出霍布斯所敘說的那種一切人反對一切人的狀態，地方政府反叛中央政府，臣子反叛君主，天下陷入大亂。

幾千年歷史不斷地展示了向心大一統是一種歷史的必然趨勢，而離心分裂運動是一種非常態的模式，所以每一個成功的大一統王朝都以統一思想作為天下一統后的主要政策。

呂思勉先生曾有深刻見解：“最根本的，莫過于統一人民的心思了。原來古代社會，內部沒有矛盾，在下者的意見，常和在上者一致，此即所謂“天下有道，則庶人不議”（《論語·季氏》）。后世階級分化，內部的矛盾多了，有利于這方面的就不利于那方面。自然人民的意見，不能統一。處置之法，最好的，是使其利害相一致;次之則當求各方面的協調，使其都有發表意見的機會，此即今日社會主義和民主政治的原理。但當時的人，不知此理。他們不知道各方面的利害沖突了，所以有不同的見解，誤以為許多方面，各有其不同的主張，以致人各有心，代表全國公益的在上者的政策，不能順利進行。如此，自有統一全國人的心思的必要。”

主流意識形態又必須以物質功利作為輔助手段，其體現為一種人才擇取方式，一方面擇取能鞏固這種意識形態的的人才，一方面用此種意識形態來培養社會。漢朝時候的察舉制度，隋唐的科舉制度等都是如此。向心的大一統意識形態滲透在了社會的每一個角落，即使處于禮崩樂壞的以力爭斗的時代，這種向心的大一統意識形態種子依舊存在于天下人民的心中，為最后實現大一統的雄主提供目的性指導，并且隔著無數歲月培育一大批立志于家國天下的讀書人。

參考文獻

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