三原縣天然林保護工程建設問題與對策建議

楊 宏

(陜西省三原縣嵯峨山國有生態林場，陜西 咸陽 713800)

1 基本情況

三原縣位于陜西省中部，渭北黃土高原南緣，地形西北高，東南低，南北以四十里原坡為界，東西以清河相隔，自然分割成3個明顯不同的地形地貌區，北部為黃土臺原區，南部為涇渭沖積平原區。全縣總土地面積57738.60 hm2，其中林地7463.28 hm2，占全縣國土面積的12.93%，非林地50275.32 hm2，占全縣國土面積的87.07%。是一個地貌復雜、區位特殊、生態地位十分重要的縣。因此，生態環境建設與保護責任任重而道遠。

多年來，三原縣政府牢固樹立環境保護觀念，堅持科學發展，始終突出生態建設與環境保護兩大主題，與時俱進，開拓創新，以造林綠化為主的生態環境建設取得了突破性進展和階段性成效。2001年天保工程啟動以來，三原縣全面停止了天然林采伐和人工林商品性采伐，堅持“質為先”的原則，大力植樹造林，嚴格森林資源管理，科學規劃，合理布局，“造、管、封、護”四輪驅動，全縣林業工作步入持續、高效、良性可持續發展軌道。造林綠化成效顯著，森林覆蓋率、林木蓄積量持續增長。到目前全縣林地面積達到 7463.28 hm2，森林覆蓋率達到45.5%，為建設渭北綠色經濟強縣奠定了良好的生態基礎，達到了天變藍、山變綠、水變清、人變富，使三原縣經濟社會逐步走上了生態良好的文明發展道路。為全縣工農業生產構筑了綠色屏障，為生態旅游業發展奠定了基石。

2001年國家天保工程啟動后，三原縣全面停止了天然林及人工林商品性采伐，三原縣嵯峨山國有生態林場從以采伐木材為主轉向了以營林為主，2001～2020年度全縣累計完成天保工程人工造林1534 hm2，封山育林2334 hm2，飛播造林800 hm2，新建、改建管護站4座，林區基礎設施有所加強。

2001～2020年度全縣天保工程累計完成中央投資5839.44萬元，其中公益林基本建設中央投資2753.5萬元，財政專項投資3085.94萬元。

2 天保工程建設的取得的成效

三原縣是國家天保工程實施縣(區)之一，2001年全面實施天保工程。20年來取得了顯著的成效。

2.1 森林資源消耗得到有效控制，森林管護責任全面落實

嚴格執行國家林木采伐管理政策，全面停止了天然林采伐和人工林的商品性采伐，森林資源消耗大幅度下降，森林管護責任逐步落實，共落實森林管護人員35人，簽訂管護合同35份，設立護林站點4個，在天保工程區域內建設森林管護中小型宣傳標志30個、大型宣傳碑10個，落實森林管護面積1974 hm2，森林覆蓋率由2001年的23.8%提高到45.5%。

2.2 公益林建設成績顯著，基礎設施建設得到加強

2001～2020年累計完成公益林建設人工造林1534 hm2，封山育林2334 hm2，飛播造林800 hm2，新建、改建管護站4座。在人工造林和飛播造林保存率90%以上。森林防火、森林病蟲害防治基礎設施建設進一步加強，工程區累計完成天保工程國家投資，實現了由以木材生產為主向以生態建設為主的轉變。

2.3 國有林場暫時得到休養生息，林業產業建設得到一定發展

國有林場是三原縣天保工程的實施主體。由于國家的持續投入和支持，林業建設得到較快發展，確保了全縣林業職工隊伍的穩定，森林旅游、經濟林、林木種苗等特色產業得到一定發展，林業產業體系初具規模，發展后勁不斷增強 。

2.4 生態環境明顯改善，生物多樣性得到有效保護

依法治林得到加強，森林動植物資源及生物多樣性得到有效保護，生物物種豐富度不斷提高，野生動物數量急劇增加，孢子、白鸛、貓頭鷹、山雞等省級重點保護野生動物數量明顯增加，完備的生態體系初步建立，生態環境明顯改觀。

2.5 農村就業機會明顯增加，渭北綠色經濟強縣建設步伐逐步加快

林業重點工程的全面實施，極大地帶動了全縣種苗生產和農村就業，每年造林需各類苗木約200萬株以上，群眾育苗、采種積極性高，年育苗約100 hm2，從事專業隊造林約100余人，擔任半脫產護林員30余人，給周邊區域經濟發展和社會就業起到了積極作用。另外，隨著生態環境的根本好轉，為綠色食品的生產和加工創造了有利條件，為建設渭北綠色經濟強縣構筑了發展平臺。

3 天保工程建設存在的主要問題

3.1 生態補償標準偏低、補償標準單一、且未對全部重點公益林實施補償

一是不同地域、區位、地類和質量的公益林，其管護成本和生態價值是不相同的，它們之間存在著區域重要性的差異、管護成本的差異、不同類型公益林經營投入的差異和不同經營主體在投入水平上存在的差異。二是嵯峨山國有生態林場784 hm2國有林劃為國家公益林，與劃入天保工程區的集體所有的地方公益林同國家公益林補償經費相比有差異，存在明顯差別，影響著公益林管護政策的執行效果。三是非公有制造林收益難以實現。一些地方根據生態保護與治理的需要，將農民的自留山、責任山、承包造林以及社會多元主體投資造林劃為公益林。由于禁伐或限伐，他們無法通過林木收益回收造林投入，甚至使一些造林大戶成為負債大戶。這些問題的存在使林業生態建設的社會效益和經濟效益、整體利益和局部利益的矛盾日益突出，也一直制約著全區林業事業的發展。

3.2 林業產業化建設滯后

受社會經濟條件差、區位偏僻、技術管理人才匱乏等因素影響，全縣后續產業相對滯后，產業鏈建設非常薄弱，林業產業存在規模小、科技含量低、結構不合理、經濟效益差等問題，農民靠山吃山、山不致富，希望在林、林無產業的現象還存在，同時缺乏科學合理的產業布局和發展勢頭良好的龍頭企業帶動，林業產業化建設滯后，無法適應天保工程加快產業化發展的要求。

3.3 林區經濟比較困難，基礎設施年久失修，產業發展舉步維艱

隨著天保工程的實施，工程區企事業單位身份由伐木轉向務林，在生態環境得到保護、恢復和發展的同時，經濟收入并未同步明顯改善，同時由于沒有投入相應的基本建設資金。后續產業建設進展緩慢，林區自我生存和發展能力較弱。

4 政策措施及建議

4.1 構建并完善森林經營機制以及補償制度

首先,現行中央財政補償資金標準需要得到提高,并實行分類補償。建議提高中央財政補償標準,并以區域生態的重要性以及脆弱性作為依據,并對森林質量、地位級差、管護難度等各項指標進行綜合考慮,以此為基礎來對現有的重點公益林進行分類補償,同時還需要增強對國家重點公益林保護管理的支持以及補償力度。在此基礎上，根據國家財力實際情況來逐步地提高補償標準。需要注意的是，森林管護費的投資標準也應該和重點公益林的投資標準進行持平。其次，建立市場經濟條件下多渠道籌集公益林補償資金的機制，探索各受益單位承擔相應補償的政策和辦法，建立公益林資源保護的受益者直接補償體系。

4.2 加快國有林場改革步伐

建議國家統籌考慮，盡快出臺具體改革政策，重點解決國有林場臨聘人員納入財政預算管理。加大對國有林場基礎設施建設的扶持力度。

4.3 堅持科技興林戰略

進一步加大科技投入，加大林業、科技攻關、課題研究及林業新技術推廣力度，強化林業科技隊伍建設和培訓工作，積極推行科技人員項目承包，促進人才資源向人才資本轉化，不斷提升林業科技發展水平。