地方政府購買公共文化服務監管問題研究

常曉薇

（陜西學前師范學院 陜西 西安 710100）

政府的職能轉變是近年來我國政府貫徹執政為民宗旨的重要課題，而政府購買公共服務是能夠推動其這一職能轉變并提供一種創新的服務模式，從而更好地滿足大眾需求的重要途徑。[1]這其中，公共文化服務更是舉足輕重的一部分，其服務結果的優劣可反映出廣大群眾的精神需求是否得到滿足；因此，政府購買公共文化服務的監督管理問題至關重要，其成效將深刻影響政府提供公共文化服務的質量。[2]本文是以地方政府購買公共文化服務的監督管理問題為研究對象，將兩個不同維度相結合而構建的監管框架作為切入點，進行初步調查探索，挖掘其中存在的問題，為監督管理的優化與完善奠定基礎。

通過對幾個地方政府購買公共文化服務監督管理的歷史和現狀以及政府購買公共文化服務相關機構的調研，可以從兩個方面來闡述存在的問題：一是參與購買服務監督管理的主客體；二是監督管理本身的內容。[3]

一、監管主客體在政府購買公共文化服務中存在的問題

（一）監管主體單一化

從監管主體來看，存在著主體較單一化，職能偶爾出現缺位或錯位及監管能力有限等問題。

近幾年來，政府在從以往的掌控執政向服務型執政轉變的過程中，為達到服務公眾的執政目的，改變了傳統的“主宰”地位，將權力交付給下屬或其他機構，并接受服務對象的監督與評價。[4]但從調研結果來看，目前所運行的監督管理機制中，相關條例并沒有對引入專業性較強的獨立第三方機構、組織或者其他社會力量作為執行監督管理任務的主體而做出明確、嚴格的規定，包括這些監督主體具體應該有怎樣的結構及監督管理方式等內容。[5]現實情況是，政府確實也在堅持放權，在很多項目上已經讓更多非政府所屬專業機構參與了監督與評價工作。然而由于政府擁有的權力可在很多方面影響這些非其所屬的機構，致使其在購買公共文化服務活動監管的過程中仍舊只能按照政府的思路執行監管權力，以另一種形式繼續擔任著相對單一且最主要的監管主體，其他參與機構或社會力量并未擁有真正行使監管職責的權力，造成政府本身就是公共文化服務的購買者，又作為監管者；這樣的雙重身份使監督管理從本質上失去了意義，反映在實際過程中，則會出現監督管理的專業性較弱、監管失位或錯位的現象。具體來講，大多數負責監督管理任務的政府所屬監督部門均有繁雜的工作內容，并不能專注于監督管理某一項目，且其業務能力并不能涉及所有專業，而政府購買的公共服務內容并不固定，涉及廣泛，這會造成監管過程中因專業知識缺乏而無法預判或產生誤判，造成監管失位，從而影響監管成效。更嚴重的是，監督主體在某種情況下可以運用其權力與監督客體達成互惠關系，規避監管，或越過其他監管機構對監管結果造成影響，致使監管失位、錯位，形成違法違規，影響監督的公平、公開、公正性，無法達到預期監管效果。同時，這種監管缺失是對政府購買公共文化服務的服務質量的嚴重打擊，從而影響政府購買公共文化服務這一行為的健康發展。由此可見，監督主體的多元結構是保證最終監管效果的合理模式，政府必須從制度上建立多元化的監管主體，在內容中明確其地位、構成及職權范圍等，解決監督管理的根源問題，以保證良好的監管效果。[6]

（二）監管客體內部無相應機制

從監管客體來看，主要問題在于配合監督管理的積極性，以及未來還需要建立更完善的內部監管機制來提升自身服務能力。這里提道的監督客體，實際上主要是指承接主體及其所提供公共文化服務的內容。比如博物館、圖書館、話劇院、文化傳媒公司等。這些機構是目前政府購買公共文化服務的主要承接主體。

地方政府購買公共文化服務在西安目前的監督管理主要集中在前期資質審核及最終驗收方面。在監督管理的過程中，由于監督主體的專業限制及目前并不完善的監督管理機制，很難對監督客體進行全面的監管，而能夠執行的監管內容也都需要監管客體的主動配合，提供真實有效的資料、保證提供服務的資質及能力，并全程做好監管記錄，以供監管主體更便捷、高效的進行監督管理，及時調整不合理或修改不符合要求的部分，保證服務質量。當然，實際情況是由于主體監管機制尚不完善，使得監督客體可在不同程度上投機取巧，并未主動配合監管，甚至影響監督主體的監管。另外，因為監督客體從其自身思想意識到行為準則中沒有對服務的過程先一步進行自我約束的內容，因此也無法實現對最終的服務結果進行自評以及進一步的優化，這樣的結果對地方政府購買公共文化服務的最終成效有重大的影響。而這種現實情況，使政府不得不付出更多的精力來改變這種結果，從而達到為群眾提供更優質服務的初衷。如此一來，向社會力量購買公共文化服務失去了其原始的意義。目前，政府監督管理機制中，沒有要求監督客體自身要設置公共文化服務項目質量保障機構、建立相應的監管制度與條例的相關要求，所以在完善、優化監管的過程中應加入這一內容。要實現這個目標，首先要使各個參與主體具備一定的自我監管意識。其實，在監管客體內部建立起自我監管機制是需要其本身思想、價值觀上具有一定的先進性且有相對超前的意識的。只有意識到自我監督對其自身能力提高及未來競爭、發展的益處，才能引導其建立起嚴謹的自我監督機制，以配合外部監管主體的監督管理，更好地完成公共文化服務的同時亦能提升自身品牌價值。

二、政府購買公共文化服務監督管理的內容方面存在的問題

政府購買公共文化服務這一活動其實涉及許多流程及不同的環節。因此，需要一個系統的設計相對完善，且環環相扣并覆蓋每個監管程序的監管策略，這樣才能保障地方政府購買公共文化服務的良好監管。

（一）前期決策監管內容缺失

最初的決策監管存在決策監管部分缺失問題。

這里的決策監管主要是針對地方政府決定選擇哪方面的公共文化服務來購買和決定選擇哪個機構、組織或社會團體作為服務提供方的決策環節建立相應的監管規則來實現監督管理。目前的監管內容在這兩個方面都有一定的缺失。首先，對如何選擇合適的服務提供方這部分的監管是政府在購買前的主要監管內容，也就是說在審定購買資格方面的監管還是很有效的。為了確保選擇最優的公共文化承接主體，一般會對投標及中標者的背景、資格進行審核，現在運行的監督管理內容中也都包含招標流程的監督及結果的公示，以此來保證招標結果的公正性和有效性；但對政府購買哪個領域的公共文化服務項目這個決策的監管問題，目前還沒有明確、具體的規定。

選定某個項目完全由政府這個購買方來決定，當然政府是根據相關部門的調研及自身發展而做決策，但畢竟這樣的決策相對主觀，會大概率出現所選內容不是公眾需求最高或對文化發展最有利、最科學、最可行的服務項目。畢竟對這方面的監管就現實而言大多都體現在成果評價方面，購買前相關專業機構以及群眾能夠參與監管的途徑很少，影響力也有限，以至于監管缺失，這就可能導致資源浪費、政府購買公共文化服務最終成效不佳的現象。

（二）服務過程中的監管缺失

對于政府購買公共文化服務的服務過程監管也存在部分缺失的問題。購買中，也就是對服務過程中的監督管理能夠對承接主體施加一定的外部壓力，促使其積極、主動、按時、保質且高效地完成應提供的相關公共文化服務。然而調研發現，現行監管對服務過程的監管，包括內容、方式等并沒有具體規定，沒有形成常態化監管機制；且大多數監督主體沒有能夠監管這些內容的一套詳細指標體系來讓其進行參照，從而實現定期對主體所購買的公共文化服務項目的進度、服務的內容、態度，以及資金使用情況等進行監督與管理[7]。這樣的結果使監管主體在工作時容易忽略許多需要監管的內容，或是會無法做出專業性判斷，使得監督管理出現空缺或監管結果出現偏差，最后影響監管成效，導致服務承接主體擁有更多的自主性，無法保障提供給廣大群眾的公共文化服務質量，購買預期與實際情況產生較大差距。

最后就是服務后期對承接主體公共文化服務提供的績效監管不足。

（三）服務后期監管效率不足

政府在購買項目后期，也就是公共文化服務提供之后的監督管理應旨在形成一種閉合性的反饋系統，通過反饋機制獲取所購買公共文化服務實施績效的準確信息，對服務結果進行綜合監管，約束服務提供方的服務過程，為服務質量提供保障[8]。同時，嚴謹合理的反饋機制能夠為監管主體提供可靠數據及經驗，有利于優化公共文化服務提供方的篩選及服務水準的提高，進而給予廣大群眾更高層次、更豐富的公共文化服務。遺憾的是，現有的監督管理中，這種對服務結束后具體成效進行評估及對結果進行問責的監管內容并不具體翔實。資金項目資金使用的合理與否、完成質量是否達標等問題多有一個籠統的結果，一般是由購買方進行簡單的驗收；但這樣的結果很可能就有極大的片面性，還是需要更科學、實際、系統的評估方式。因此，構建監督管理的具體績效指標體系勢在必行。其所涵蓋內容應包括服務結果是否達到預期目標、服務項目的效率、效益、效果如何等，使監管主體可以按照具體的標準對服務情況進行監管；群眾滿意度調查也應納入其中，這樣可以了解群眾對購買公共文化服務項目的心理感知，畢竟他們才是服務的受益方。另外，通過專業的第三方監督評估機構來處理相對專業的監管部分，可更好地對項目進行全方位的評估，這也是監管指標體系實施的關鍵點。[9]科學的評價反饋體系便于服務后更好地總結、分析問題，倒追責任方等，最終目的都是提高監管成效，為下次公共文化服務的購買與實施提供參考。

三、結語

雖然還存在不少的問題，但許多地方政府都已對購買公共文化服務的監管有所重視，并不斷研究、探索，引入更先進、更實用的監管模式，力求構建一套相對完善且適行的監管體系。相信未來，定能通過更優質的服務為公共文化服務的優化奠定基礎，為不斷滿足廣大群眾精神文明需求的提高鋪平道路。而本文所提及的地方政府的監管問題及未來的監管模式與改變方向，也可為其他地方政府提供參考，因為這些問題大多具有普遍性，當然，在解決措施方面還需要立足于當地的實際情況。