貴陽市森林公園發展現狀與對策建議

令狐克鴻

(貴陽市森林資源管理站，貴州 貴陽 550002)

1 引言

森林公園是指森林景觀優美，自然景觀和人文景觀集中，具有一定規模和質量的森林風景資源和環境條件，可以開展森林旅游，并按法定程序申報批準的森林地域[1,2]。森林公園是保護森林風景資源及生物多樣性的重要陣地，是弘揚森林生態文化的重要平臺，是開展森林旅游的重要載體[3]。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，要求到 2025 年，完成自然保護地整合歸并優化，初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系[4]。森林公園的發展有效地促進了自然保護事業的發展，成為人們回歸自然、親近自然與戶外休閑旅游的理想場所，受到越來越多的關注和游客們的喜愛[5]。貴陽市位于貴州省中部，地處云貴高原的東斜坡上，跨長江流域烏江水系與珠江流域紅水河水系，生態區位極為重要，生態環境良好但較為脆弱，全市森林公園多數依托良好的森林風景資源建立。森林公園作為自然保護地中自然公園的重要組成部分，對其現狀和在建設管理中存在的相關問題進行調查研究，旨在提高貴陽市森林公園管理水平，以期使森林公園實現可持續發展。

2 貴陽市森林公園概況

2.1 森林公園基本情況

根據貴州省林業局提供的自然保護地數據，截至2019年12月底，貴陽市已批建森林公園11處，總面積16347.69 hm2，占全市國土面積的2.08%，占全市自然保護地面積的11.79%。其中，國家級森林公園1處，面積1294.21 hm2，占全市自然保護地面積的0.93%；省級森林公園10處，面積15053.48 hm2，占全市自然保護地面積的10.85%。森林公園分布較均衡，全市10個區(市、縣)均有森林公園分布，其中烏當區分布最多，有森林公園3處。全市森林公園中面積最大的是息烽溫泉省級森林公園，面積為3554.35 hm2；面積最小的是貴陽市登高云山省級森林公園，面積為284.4 hm2。

2.2 森林公園主要保護對象

貴陽市森林公園保護對象類型豐富多樣，包括森林、草地、竹類、古銀杏樹群、巖溶天然植被、喀斯特峰叢、溶洞瀑布等自然生態景觀，以及包括水庫、湖泊、古驛道、地母洞歷史文化遺跡、民俗文化、佛教文化、革命教育基地等水域風光和地文景觀。

2.3 森林公園建設歷史沿革

1993年5月，原貴州省林業廳批準建立貴州云關山省級森林公園；1994年8月，原貴州省林業廳批準建立息烽溫泉省級森林公園；1997年5月，原貴州省林業廳批準建立貴陽長坡嶺森林公園(省級)，2001年11月，原國家林業局批準貴陽長坡嶺森林公園升級為國家級森林公園；2001年1月，原貴州省林業廳批準建立貴陽市鹿沖關省級森林公園；2001年7月，原貴州省林業廳批準建立貴州景陽省級森林公園；2005年11月，原貴陽市林業綠化局批準建立開陽縣二重山森林公園(縣級)，2016年8月，原貴州省林業廳批復開陽縣二重山森林公園升級為省級森林公園；2010年12月，原貴州省林業廳批準建立烏當區盤龍山省級森林公園；2016年8月，原貴州省林業廳批復建立貴陽市登高云山省級森林公園、清鎮市黔中竹海省級森林公園、烏當區羊昌黃連省級森林公園、開陽縣云頂山省級森林公園。全市11處森林公園中，除烏當區羊昌黃連省級森林公園和息烽溫泉省級森林公園外，其余9處森林公園均是依托國有林場的基本上建立的。

2.4 森林公園管理現狀

貴陽市11處森林公園中，由省級林業主管部門管理的森林公園有兩處，即貴州云關山省級森林公園和貴州景陽省級森林公園；由市級林業主管部門管理的森林公園有3處，即貴陽長坡嶺國家森林公園、貴陽市鹿沖關省級森林公園和貴陽市登高云山省級森林公園，其余6處森林公園均由各區縣林業主管部門進行管理。

2.5 森林公園主要建設成效

(1)生態知識得到有效傳播。森林公園是貴陽市自然保護地的一種重要類型，依托良好的森林風景資源、豐富的物種資源為人們了解森林、認識生態、探索自然提供了良好的場所和條件，已成為建設生態文明，弘揚和傳播生態文化的重要載體。如貴陽市登高云山省級森林公園和貴陽長坡嶺國家森林公園等在科普宣教和森林體驗方面取得了顯著成效。

(2)綜合效益得到持續發揮。在全市林業主管部門共同推動下，貴陽市森林公園在建設過程中生態效益得到有效發揮，經濟效益逐步顯現，社會效益持續攀升。如貴陽市鹿沖關省級森林公園、開陽縣云頂山省級森林公園已成為全省建設多彩貴州的重要力量和實現森林覆蓋率穩定增長的重要保障。

(3)居民休閑得到更多選擇。以貴陽長坡嶺國家森林公園、貴陽市登高云山省級森林公園等為代表的森林公園由于位于市區周邊或近郊，區位優勢明顯、基礎設施建設比較完善、游覽條件相對便利，已日益成為市民休閑出行的首選。

3 存在的問題

3.1 管理機構不健全和專業人才缺乏

貴陽市11處森林公園均尚未設立專門的管理機構和落實人員編制，其中9處是在國有林場加掛森林公園牌子實行“一套人馬，兩塊牌子”進行管理，2處無管理機構和人員，為“代管”狀態，導致森林公園得不到有效管理和良好發展。森林公園管理專業人才缺乏，從事森林公園建設管理的大多是林業相關專業人員，對森林公園建設、管理和發展等方面存在觀念落后、市場分析不足、服務水平不高等問題，限制了森林公園的長遠發展。

3.2 公共基礎設施相對薄弱

由于區位、資源、資金以及森林公園建設起步較晚等原因，部分森林公園公共基礎設施比較薄弱，建設不夠完善。全市未進行開發建設或開發建設程度較低的森林公園有6處，占全市總數的1/2以上。因多數森林公園沒有獨立經費預算，投入資金不能保障其保護、運行和管理需要，森林旅游設施、生態文化教育、硬件、軟件等方面建設相對滯后。

3.3 與其它自然保護地交叉重疊較多

森林公園與其他自然保護地交叉重疊較多，全市有2處森林公園與3處其它自然保護地交叉重疊，全部與風景名勝區重疊，重疊面積3136.92 hm2，占全市森林公園總面積19.19%。

3.4 建設發展缺乏有效規劃

部分森林公園建設和管理中，對總體規劃的重要性認識不足，對強化總體規劃權威性方面重視不夠。有的森林公園未做總規或總規不合理未獲得批復，既未實施建設也未進行有效管理，僅有一紙批文，如清鎮市黔中竹海省級森林公園和烏當區羊昌黃連省級森林公園等。部分森林公園因規劃不合理，無法正常指導森林公園建設和管理良性發展。全市森林公園的總體規劃編制和實施情況不容樂觀，除貴陽市登高云山省級森林公園外，其余森林公園均需編制或修編總體規劃。

3.5 歷史遺留問題較多

一是森林公園內普遍存在村寨、基本農田、耕地、人工商品林等，森林公園范圍和當地村民的耕地、山林、居民住房相互交錯，管理難度大；二是森林公園內原住民較多，生產生活對自然資源依賴度高，直接干擾破壞生態環境；三是部分森林公園內存在合法礦權，森林公園的生態保護和礦產的開發利用協調難度大，如開陽縣二重山省級森林公園；四是部分森林公園內存在道路、水庫等民生設施或扶貧、農業發展等公益性項目，森林公園與地方民生發展矛盾較大；五是部分森林公園內存在土地權屬糾紛，村民或集體持有的20世紀80年代初林業三定時單方面填記的山林權證與森林公園存在爭議，如開陽縣二重山、貴州景陽省級森林公園等。

4 對策建議

4.1 完善管理體制

為進一步提升管理效能，建議加強森林公園管理機構建設，配齊人員編制，使人員隊伍向專業化轉變，實現“一個森林公園、一套機構、一塊牌子”，不斷擴大和完善公園管理能力。明確森林公園管理機構性質、職責、管理權限，避免出現代管、劃而不管現象。將森林公園發展納入地方國民經濟與社會發展規劃和地方生態文明建設的考核指標，增強地方政府建設森林公園的積極性。

4.2 科學設置規劃

根據貴陽市森林公園生態系統特點和保護價值，打破因部門設置、資源分類、行政區劃等因素，按照山水林田湖草是一個生命共同體的理念對森林公園進行科學設置。強化森林公園總體規劃權威性和指導性，綜合考慮資源稟賦、利用條件、功能成效等因素，堅持“先規劃后建設、沒有規劃不能建設”的原則，認真做好森林公園建設總體規劃編制工作[3]。

4.3 加大資金投入

建議各級政府將森林公園建設、管護經費列入地方財政預算，保障基礎設施、生態保護與建設和后期養護管理的資金投入，加大對森林公園生態教育和生態修復等公益性設施建設的投入。拓寬投資渠道，采取合資、合作、獨資股份等方式，多渠道、多層次、多形式籌集資金投入公園建設，力爭改善森林公園公共基礎設施條件。

4.4 做好整合優化

以自然保護地整合優化工作為契機，對森林公園成立時范圍邊界區劃隨意、不規范、園內居民點或耕地較多、與采礦區重疊等情況，管理較為困難的森林公園，建議依法依規對森林公園范圍進行優化調整，解決好森林公園與其它自然保護地交叉重疊等歷史遺留問題。在優化調整時，要充分論證調進和調出區域森林風景資源情況，以確保森林公園資源品質。

4.5 預防化解矛盾

建議邀請專家學者科學評估森林公園內土地、原住民、工礦點、民生項目等對生態環境的影響，明確分類處置和管理要求，采取完善規劃、調整范圍、強化監管等方式妥善處理歷史遺留問題[6]；森林公園規劃建設要充分征求各部門及各利益相關者的需求和建議，從總體規劃到具體地塊要充分與生態保護紅線及國土空間規劃等進行銜接，有效預防新問題的產生。

4.6 做好引導宣傳

森林公園以自然公園的形式納入自然保護地體系后，各地對發展森林公園積極性不高。建議林業主管部門及社會媒體做好引導宣傳，加大森林公園在喚起公眾生態意識等方面的宣傳力度，提高森林公園社會的知曉度，通過良好的經營、管理和建設換取社會的認可，讓地方政府認識到森林公園的價值所在，增強地方政府建設發展森林公園的積極性。