城市發展中的環境正義思潮研究

隋靖怡

(武漢大學 城市設計學院，湖北 武漢 430072)

1 環境正義研究熱點的產生

環境不公正概念始于1492年哥倫布時代。20世紀后工業革命的發展，帶來了城市化進程的加速。全球城市數量呈爆發式增長，城市面貌、結構、環境及空間形態都發生了巨大的改變。這樣的迅速發展并沒有消除城市中的貧富分化等問題，且由于不同人群獲取資源能力不平等導致分化加劇，城市中的問題逐漸涌現，如弱勢人群居住的空間被剝奪，貧富差距或社會階層差異帶來了居住隔離，由于城市化大發展公共空間遭到擠壓，弱勢群體被迫承擔更高的環境風險等等。這種公共資源及設施在城市居民中不合理、不公平分配的現象引發了不少沖突與抗爭，而城市化帶來的污染空間常常分配到城市弱勢群體的居住地區更激化了不同居住群體之間的矛盾。這一類的矛盾的突出代表是1968年2月11日發生在美國的孟菲斯衛生罷工。孟菲斯罷工是在田納西州孟菲斯市由非洲裔美國人發起的針對不公平待遇和環境公正問題采取的行動，希望通過罷工這種形式來為在孟菲斯工作的垃圾工人爭取更公平的工資和更好的工作條件。這一事件是“環境正義運動”爆發的開端。而后，在1982年美國北卡羅萊納州沃倫縣再次發生群眾抗議事件，沃倫縣的居民通過非暴力靜坐的方式，抗議政府將該地作為有毒垃圾掩埋場。這一活動中500多名環保人士和民權活動家被逮捕。雖然抗議活動仍未能阻止施工，但卻成為“環境正義運動”的催化劑，使環境分配中的不公平現象得到了更多學術團體和公民權利團體的關注——有證據表明，有色人種和低收入人群是沃倫縣居民的主要構成，而這是美國政府將沃倫縣規劃為垃圾填埋場的主要原因。事情被揭露后，引起了美國總審計局的關注。審計局利用1980年美國人口普查數據對危險物填埋場所在位置的周邊社區進行了調查研究，證實在被審查的4個危險物填埋場中，有3個填埋場所在社區內非洲裔美國人居民占比超過26%，且這些社區的家庭收入均處在貧困線以下。據說這項研究“激發了環境正義運動，并為環境種族主義的主張提供了經驗支持“。同一時期，英國出現支持環境正義的組織——黑人環境網絡(the Blake Enironment Network-BEN)。進入21世紀后，環境矛盾更加凸顯，環境不公正已經被證明以不同的方式存在[1]。民眾中對加強環境正義的呼吁越來越強烈，環境正義進入許多非政府組織和政客們的視野，成為了環境學、社會學等相關學科研究的前沿問題之一。

2 環境正義的理論詮釋和概念解析

環境正義的含義十分多元，基于不同背景和環境，專家和學者有不同地解釋。西方學者主要強調環境收益分配的公平性，主張在公平享有環境收益的同時也應承擔相應的環境負擔。學者彼得·溫茨認為自然資源是具有稀缺性的資源，為所有人的共有，環境正義的實質應為分配正義。大衛·施朗斯伯格則對環境正義做了進一步的解釋，認為分配只是其中的一部分，環境正義還應涉及對弱勢居民承認、參與城市生活和建設的能力。羅伯特·布拉德將環境正義的概念分為三個部分：程序正義、地理正義和社會正義[2]。西方學者基于西方社會的實際情況提出以上對環境正義的定義，由于政治基礎不同，資本主義國家更強調“種族”、“階層”、“國籍”等因素對環境正義的影響。美國環保局對城市建設的環境正義原則制定了專門規定，強調所有人不分種族、膚色、血統、民族和收入，在制定、實施和執行環境相關政策、法律、法規時均享有公平的代語，享有公平且有意義的參與機會。各國由于政治體制、歷史及人文環境不同，影響西方社會環境正義的核心因素在其他社會中不一定是核心因素[3]。面對發展中國家，環境正義有不同的含義。基于印度環境保護的現實狀況，印度學者古哈指出環境資源、經濟資源和政治資源的公平分配是發展中國家環境正義的重要內容。國內學者對環境正義的界定則更主要集中在群體環境正義、城鄉環境正義、區域環境正義、國際環境正義、族際環境正義等幾個方面[2]。

環境正義理論強調由于各階層所面臨的環境風險不同，所以擁有的環境資源和需承擔的責任也應有所不同。可以認為，不同階層在環境資源使用、機會享有和環境風險成承擔方面的分配不公平問題，其實是社會不公正問題在環境方面的體現——不同社會群體由于性別、階層、種族及貧富程度等存在差異，承擔著不同的環境風險。這一理論強調在面對環境問題時，不同階層的人都應平等地享有權利和承擔義務[4]。總體上講，環境正義是基于環境保護和社會公正結合提出的一套理論概念，目的是確保不同社會經濟屬性的人群，不論其社會經濟地位、受教育程度、性別、人種等，都應承受同等程度的由于社會經濟發展所帶來的環境負面影響[5]。其理論構成目前包括以下幾點：把人權的概念拓展到更加廣闊的空間角度來審視，特別是增加了對那些更為傳統的民族、階層以及性別歧視的關注，并鼓勵那些遭受地域和空間不平等的民族構建合作。最近，“城市蔓延”、“精明增長”、“可持續性”和“氣候正義”成為環境正義新的批判方向。

3 城市發展中的環境正義問題

環境正義問題的本質是環境風險的不公正分配，最終反映在居民權益上。城市發展中的環境正義問題主要體現在以下幾個方面。

3.1 環境立法及決策的公正性

關于將環境公平寫入法律已經是環境正義運動后各國家和機構達成的共識，雖然已經出臺了諸多相關法律法規，仍有許多未顧及到的層面。以中國為例，國家環保法律體系從憲法、環境保護法律法規及環境保護相關規范性文件已經形成了基本完備的體系，但不可否認的是，現行的環境保護法律體系仍以城市為主，尤以面向中心城區為重，而對郊區及城中村的生態補償、污染物轉移等問題并無具體且有針對性的規定，部分法規雖然涵蓋城市中的弱勢區域，但卻存在著適用困難的問題。在執法層面也存在著嚴重的偏向性，環境不公正問題突出[2]。另外環境決策主要是由城市精英層主導，使得城市弱勢群體難以參與環境事務，且其應有的話語權更易被人們所忽視，弱勢群體所在區域的環境發展及保護需求不被滿足。

3.2 自然資源的分配問題

現實社會中，不同環境資源使用的外部性造成了不同區域在承擔環境成本時表現出不公平現象。如發達地區的城市人口占比與資源占比的不對等，發達地區占有的人口比例遠遠小于其占有的商業資源比例，并在城市發展過程中排放出超出于其資源占比的溫室氣體，即一方面享用環境代價帶來的高度物質文明，另一方面又利用發展帶來的權力優勢推卸應當承擔的環境責任，造成自然資源在空間上分配的不均，影響不同地區的發展機遇，加劇了地區的空間極化[6]。

3.3 環境污染的流向問題

這是環境正義運動發生的根源和環境運動的核心。由于地區發展水平不同，高附加值、低污染產業傾向于流向發達地區，而污染較大且附加值較低的產業則被安排在欠發達及落后地區，造成欠發達地區環境質量變差，且同時也未獲得與環境壓力對應的補償。另一反映是，城市規劃傾向于將會產生污染的用地安排在城市內地價較低的地區，如城市郊區或城中村附近，或者有色人種聚居區。有色人種聚居區往往經濟發展較為落后，地區管理欠缺且治安不足，這些現實也加劇了有色人種地區與城市中發達地區的經濟差異，更削弱其地區發展潛力，常稱為城市發展中的弱勢地區，環境不公正問題凸顯。

4 基于環境正義原則的城市環境問題解決路徑

環境對人類的影響既是普遍的，基于不同的地理區域、生產生活方式，環境的影響又有著一定的差異。漠視民族、地區、群體的大小、強弱、發展情況等的差別，簡單地強調共同承擔環境責任是不現實的，反而是另一種環境非正義。如何更好地解決城市研究中的環境爭議問題，筆者認為有以下幾個方面。

(1)加強環境保護及環境權的公眾教育，使更多的人認識到自己享有的可利用的環境層面的發展權，同時對在享受環境帶來的發展利益的同時應承擔的相應的責任產生基本認識，正確理解環境正義的含義，在必要的時候參與到維護環境權的活動中來，共同為追求城市發展的公平正義而努力。

(2)改革傳統的自上而下的決策方式，加強公眾參與，賦予弱勢群體更多參與環境事務的制度性權力和結構性權力，賦予弱勢群體更多的環境話語權，必要的時候賦予自主權，并將其納入城市發展決策的體系中，為規劃者及決策者補充環境事務決策的參考素材。

(3)構建地區環境共同體，補充欠發達地區公共服務的建設，維護地區居民的環境權益。同時，重新評估欠發達地區或弱勢群體聚居區的環境資源，建立和完善補償制度，盡最大努力彌合資源分配不均問題，同時合理分配環境壓力。

5 結語

環境權是公民的基本權利之一，如何解決城市發展中的環境問題仍然有很多復雜的內容需要深入研究和探討。但從總體上講，環境正義應在相關公約政策的基礎上，要求各地區無論發展水平及區域規模，在開發、利用自然資源，獲取環境利益以滿足公眾需要等方面享有平等的權力。并且要求在利用自然資源滿足需要的同時遵循機會平等、責任共擔、合理分配、合理補償的原則，使全體居民平等地享有環境權，公平地履行環境義務。