基層央行財(cái)務(wù)預(yù)算支出均衡性管理的研究

馮帆

摘要：本文在分析了基層人民銀行預(yù)算執(zhí)行不均衡現(xiàn)狀及背后的原因后，介紹了中衛(wèi)市中支實(shí)施全過(guò)程預(yù)算管理模式以及推進(jìn)預(yù)算支出實(shí)現(xiàn)均衡性的做法，分析了均衡性管理中存在的問(wèn)題，提出了下一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)預(yù)算均衡性管理的建議。

關(guān)鍵詞：財(cái)務(wù)預(yù)算;均衡性;管理

引言

預(yù)算執(zhí)行是預(yù)算管理的重要內(nèi)容。預(yù)算執(zhí)行是否到位、是否均衡關(guān)系到預(yù)算資金使用效益的有效發(fā)揮，關(guān)系到基層人民銀行職責(zé)是否有效履行。如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算支出均衡是預(yù)算執(zhí)行的一個(gè)目標(biāo)，也是基層人民銀行的一個(gè)永恒話題。

一、基層人民銀行預(yù)算執(zhí)行不均衡現(xiàn)狀及原因分析

（一）基層人民銀行費(fèi)用執(zhí)行不均衡現(xiàn)狀

2010年，人總行制定《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀辦發(fā)〔2010〕135號(hào)）規(guī)定：“各級(jí)預(yù)算單位要合理安排全年預(yù)算。基本支出要按照均衡性原則支出，項(xiàng)目支出要根據(jù)年度預(yù)算安排，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施撥付，既要防止超預(yù)算、超進(jìn)度撥款，又要防止年底突擊花錢。”但是，基層人民銀行預(yù)算執(zhí)行情況不容樂(lè)觀，存在前低后高，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度失衡。

一是公用經(jīng)費(fèi)執(zhí)行前低后高。2018年一季度公用經(jīng)費(fèi)支出占全年支出比例僅為11.35%，二三季度基本達(dá)標(biāo)，四季度占44.55%，超過(guò)均衡支出25%的目標(biāo)近二十個(gè)百分點(diǎn)（見(jiàn)表1）。

二是項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)年末集中支出占比較大。2018年，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)一、二季度支出幾乎為空白，四季度支出占全年支出的74%。年末后兩個(gè)月執(zhí)行更為集中，其中電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)11月和12月支出占全年支出的99.48%，反假貨幣經(jīng)費(fèi)占100%，安全防衛(wèi)費(fèi)占96.41%，電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)也占65.41%。

（二）基層人民銀行費(fèi)用執(zhí)行不均衡原因分析

（1）對(duì)預(yù)算執(zhí)行均衡性的重要性認(rèn)識(shí)不夠。長(zhǎng)期以來(lái)基層人民銀行在預(yù)算執(zhí)行中，重視“不超預(yù)算”和預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性和合理性，輕視預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性和均衡性，認(rèn)為預(yù)算執(zhí)行的均衡性既不是“紅線”也不是“底線”，經(jīng)費(fèi)批復(fù)后，想什么時(shí)候用就什么時(shí)候用，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度實(shí)效性和均衡性的重要性。

（2）缺乏行之有效的預(yù)算管理措施和內(nèi)部管控流程。一是編制的預(yù)算與執(zhí)行的預(yù)算契合度較低。預(yù)算編制是預(yù)算管理的起點(diǎn)。預(yù)算編制部門對(duì)下一年度業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃、重點(diǎn)工作預(yù)測(cè)掌握不準(zhǔn)確，編制的預(yù)算執(zhí)行的可行性較差，預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制的契合度較差，臨時(shí)制定支出計(jì)劃延誤了費(fèi)用執(zhí)行進(jìn)度。二是沒(méi)有對(duì)預(yù)算執(zhí)行做科學(xué)合理的計(jì)劃，對(duì)執(zhí)行進(jìn)度不能全面把控。預(yù)算執(zhí)行部門對(duì)費(fèi)用執(zhí)行的計(jì)劃性不強(qiáng)，對(duì)全年費(fèi)用執(zhí)行進(jìn)度不能掌控。預(yù)算管理委員會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行管控作用發(fā)揮不全面，不能全面掌握和統(tǒng)籌規(guī)劃全年費(fèi)用支出。三是預(yù)算監(jiān)控糾偏糾差效果不明顯。基層人民銀行預(yù)算執(zhí)行部門監(jiān)控主責(zé)缺失，只有會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門運(yùn)用簡(jiǎn)單方法分析，糾錯(cuò)效果不明顯。四是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)考核結(jié)果運(yùn)用不充分，沒(méi)有具體的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)預(yù)算執(zhí)行不均衡的部門約束力不強(qiáng)。

（3）預(yù)算指標(biāo)批復(fù)與預(yù)算年度開(kāi)始未能有效銜接。基層人民銀行一般在預(yù)算年度的前一年6月份編制預(yù)算，批復(fù)時(shí)間一般在預(yù)算年度的5月中旬，如遇特殊情況會(huì)更晚些。如2018年預(yù)算指標(biāo)直到8月份才批復(fù)。指標(biāo)未批復(fù)前，預(yù)算支出按照上年指標(biāo)的70%或80%執(zhí)行。但是，指標(biāo)未批復(fù)前，基層人民銀行對(duì)一些大的項(xiàng)目等不敢盲目籌劃執(zhí)行，以防指標(biāo)不能全額到位。因此，1～5月份這一時(shí)期，項(xiàng)目支出出現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行的空白期。預(yù)算指標(biāo)批復(fù)后，基層人民銀行又擔(dān)心未來(lái)不確定因素，無(wú)法預(yù)測(cè)，必須為突發(fā)因素留有余地。這就造成了執(zhí)行進(jìn)度前低后高，出現(xiàn)年底突擊花錢的現(xiàn)象。

二、推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算均衡支出的主要做法及取得的成效——以中衛(wèi)市中支為例

（一）捋順預(yù)算相關(guān)部門關(guān)系，引導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行部門參與到預(yù)算管理中

一個(gè)高效的組織是推動(dòng)一項(xiàng)工作順利有序開(kāi)展的切實(shí)保障。為切實(shí)將預(yù)算管理各個(gè)環(huán)節(jié)工作執(zhí)行到位，中衛(wèi)市中支于2017年建立了預(yù)算管理委員會(huì)、會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門、預(yù)算責(zé)任中心三級(jí)預(yù)算管理的組織體系。同時(shí)，梳理制定了相關(guān)部門的職責(zé)，明確了預(yù)算管理委員會(huì)預(yù)算目標(biāo)制定、管理決策、組織協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé);明確了預(yù)算管理委員會(huì)辦公室承擔(dān)預(yù)算管理、監(jiān)督的主體職責(zé);明確了責(zé)任中心的預(yù)算編制主體、執(zhí)行主體和責(zé)任主體的職責(zé)，形成了分工明確、相互協(xié)調(diào)、責(zé)任清晰的管理體系。

（二）加強(qiáng)宣傳培訓(xùn)，層層貫徹全面預(yù)算管理理念精神

充分利用多種渠道和方式宣傳推進(jìn)全面預(yù)算管理對(duì)合理配置財(cái)務(wù)資源，推進(jìn)預(yù)算均衡執(zhí)行，規(guī)避年底集中“花錢”風(fēng)險(xiǎn)的重要意義。2018年，中衛(wèi)市中支將推進(jìn)“全面預(yù)算管理工作”作為重點(diǎn)項(xiàng)目，通過(guò)項(xiàng)目立項(xiàng)、中期匯報(bào)、年底評(píng)審等形式，充分展示了推進(jìn)全面預(yù)算管理方法、流程、程序以及對(duì)預(yù)算支出執(zhí)行均衡性的作用。同時(shí)，還通過(guò)舉辦4期“會(huì)計(jì)小講堂”和2期“職工大講堂”分別向中心支行黨委、科室負(fù)責(zé)人以及預(yù)算聯(lián)絡(luò)員就全面預(yù)算管理的定義、政策背景、頂層任務(wù)與規(guī)劃、管理意義、實(shí)施進(jìn)程進(jìn)行了全面的解讀，引導(dǎo)全員逐步認(rèn)識(shí)到實(shí)施全面預(yù)算管理對(duì)推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算均衡執(zhí)行的重要意義。

（三）規(guī)范預(yù)算管理流程，全面促進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算均衡執(zhí)行

一是通過(guò)“三個(gè)層次”的審核把關(guān)，確保預(yù)算編制科學(xué)合理。嚴(yán)格落實(shí)業(yè)務(wù)部門預(yù)算編制的主體責(zé)任和“矩陣式”管理要求，對(duì)業(yè)務(wù)部門編報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目首先提請(qǐng)上級(jí)行對(duì)口部門進(jìn)行指導(dǎo)審核，確保預(yù)算編制符合業(yè)務(wù)發(fā)展和重點(diǎn)工作需求。充分發(fā)揮預(yù)算管理委員會(huì)決策審核作用，對(duì)業(yè)務(wù)部門編報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目，進(jìn)行必要性、可行性論證，確保預(yù)算申報(bào)符合預(yù)算管理要求，并提請(qǐng)黨委會(huì)議審定。

二是建立“垂直序時(shí)”預(yù)算支出申報(bào)執(zhí)行機(jī)制，全面管控預(yù)算支出進(jìn)度。在預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)，年初預(yù)算執(zhí)行部門在接受上級(jí)對(duì)口部門的縱向指導(dǎo)的同時(shí)，結(jié)合三年業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和實(shí)際需求，按照輕重緩急原則，提出費(fèi)用支出計(jì)劃，并按照時(shí)間需求排列，建立起全年一級(jí)部門序時(shí)項(xiàng)目支出庫(kù)。預(yù)算管理委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱管委會(huì)辦公室）加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門橫向上的溝通協(xié)調(diào)，按照上級(jí)行預(yù)算管理的相關(guān)要求和指標(biāo)管理情況，對(duì)部門申報(bào)的預(yù)算支出項(xiàng)目從可行性、成本性、效益性進(jìn)行論證，并根據(jù)費(fèi)用執(zhí)行均衡性要求，統(tǒng)籌調(diào)整執(zhí)行時(shí)間，并將其一次性提交管委會(huì)和黨委會(huì)進(jìn)行審議，建立起中心支行二級(jí)預(yù)算支出序時(shí)項(xiàng)目庫(kù)。2019年，中衛(wèi)市中支一次性共審定預(yù)算支出序時(shí)項(xiàng)目101項(xiàng)，其中公用項(xiàng)目54項(xiàng)，行政事業(yè)類項(xiàng)目47項(xiàng)。在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，對(duì)經(jīng)黨委會(huì)議審定的二級(jí)預(yù)算支出序時(shí)項(xiàng)目庫(kù)，提交采購(gòu)管理委員會(huì)辦公室進(jìn)行管理。采購(gòu)管理委員會(huì)辦公室將其分為集中采購(gòu)和零星采購(gòu)，按月下發(fā)采購(gòu)任務(wù)單，月末督辦采購(gòu)情況，實(shí)時(shí)掌握費(fèi)用執(zhí)行進(jìn)度和偏差，并及時(shí)進(jìn)行糾正。2019年，采購(gòu)管理委員辦公室按月下發(fā)零星采購(gòu)任務(wù)單70份，集中采購(gòu)任務(wù)單10份。

三是“共同參與”+“雙監(jiān)控”，實(shí)現(xiàn)監(jiān)控?zé)o死角，提高糾偏效果。堅(jiān)持績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度“雙監(jiān)控”，預(yù)算管理委員會(huì)辦公室和預(yù)算執(zhí)行部門共同參與預(yù)算監(jiān)控分析，不僅重點(diǎn)關(guān)注績(jī)效目標(biāo)完成情況，同時(shí)關(guān)注預(yù)算資金執(zhí)行和預(yù)計(jì)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金情況，深入查找分析各項(xiàng)目執(zhí)行緩慢背后的深層次原因，及時(shí)糾正，提高執(zhí)行時(shí)效。

四是建立“會(huì)議通報(bào)”+“支出考核”機(jī)制，倒逼費(fèi)用執(zhí)行均衡。通過(guò)召開(kāi)管委會(huì)專題會(huì)議、行長(zhǎng)辦公會(huì)議等層次會(huì)議，通報(bào)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度及預(yù)算執(zhí)行中存在的執(zhí)行緩慢、執(zhí)行不均衡等問(wèn)題，提出改善措施，加快執(zhí)行進(jìn)度。建立支出考核機(jī)制，對(duì)符合制度規(guī)定、已在預(yù)算支出中安排的款項(xiàng)，及時(shí)督促盡快列支，對(duì)尚未安排的資金，實(shí)現(xiàn)“錢推項(xiàng)目走”“錢隨項(xiàng)目走”，以支出進(jìn)度推動(dòng)項(xiàng)目的啟動(dòng)和落地，促進(jìn)支出進(jìn)度均衡化。

采取上述做法后，中衛(wèi)市中支預(yù)算執(zhí)行流程進(jìn)一步規(guī)范，工作效率進(jìn)一步提高，費(fèi)用執(zhí)行更趨均衡合理，一定程度上解決了年底集中突擊花錢問(wèn)題，減少了執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)和壓力。2019年每季度公用經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度加快2.5%、7.63%、13.16%和25%;項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)執(zhí)行進(jìn)度加快9.5%、10.2%、20.5%、25.6%。

三、推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算支出均衡中存在的問(wèn)題

（一）未能解決項(xiàng)目費(fèi)用年初執(zhí)行基本處于空白的問(wèn)題

推進(jìn)全面預(yù)算后，雖然對(duì)全年費(fèi)用做到了科學(xué)合理的計(jì)劃，會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門能夠全面掌控全年的費(fèi)用支出情況和進(jìn)度。但是，未能解決因指標(biāo)批復(fù)較晚以及上級(jí)行組織制定費(fèi)用執(zhí)行計(jì)劃較晚引起年初項(xiàng)目費(fèi)用執(zhí)行空白問(wèn)題。

（二）未能解決因采購(gòu)程序方面引起的報(bào)銷列賬滯后引起的不均衡

主要受一些大型項(xiàng)目需要實(shí)施集中采購(gòu)且采購(gòu)流程煩瑣等局限，雖然項(xiàng)目安排的早，但費(fèi)用報(bào)銷和列賬遲，一定程度影響了執(zhí)行進(jìn)度。例如，電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)金額占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)比例較大，但其采購(gòu)的設(shè)備大多數(shù)屬于總行集中采購(gòu)，一般費(fèi)用報(bào)銷集中在年底。

（三）未能徹底解決因年底調(diào)增預(yù)算，引起的集中“花錢”問(wèn)題

年底費(fèi)用的調(diào)增直接引起集中突擊“花錢”，造成匆忙立項(xiàng)，有的還引起了財(cái)務(wù)資源極大地浪費(fèi)，形成財(cái)務(wù)管理的操作風(fēng)險(xiǎn)。2017年年底調(diào)增費(fèi)用項(xiàng)目8個(gè)，占全年10個(gè)費(fèi)用項(xiàng)目的80%，金額占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的23.66%;調(diào)增公用經(jīng)費(fèi)金額占公用經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的7.8%。2018年年底調(diào)增項(xiàng)目3個(gè)，金額占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的11.7%，調(diào)增公用經(jīng)費(fèi)占公用經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的12.83%。

四、推進(jìn)財(cái)務(wù)預(yù)算支出均衡的下一步工作建議

（一）建立“內(nèi)審+財(cái)務(wù)”的預(yù)算執(zhí)行考評(píng)機(jī)制

制定年度預(yù)算編制與執(zhí)行匹配度和執(zhí)行進(jìn)度目標(biāo)，借助內(nèi)審部門開(kāi)展的預(yù)算管理專項(xiàng)審計(jì)，會(huì)同預(yù)算管理委員會(huì)辦公室對(duì)各預(yù)算執(zhí)行部門編制的預(yù)算項(xiàng)目與執(zhí)行項(xiàng)目的匹配度和契合度以及執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行考核，對(duì)預(yù)算編制匹配度較低、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢且沒(méi)有合理原因的部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)，并將考核結(jié)果與下一年度費(fèi)用預(yù)算申請(qǐng)相掛鉤，進(jìn)一步督促執(zhí)行部門提高預(yù)算編制、執(zhí)行主體的責(zé)任意識(shí)。

（二）建立預(yù)算執(zhí)行月通報(bào)和采購(gòu)限時(shí)制

為充分調(diào)動(dòng)預(yù)算執(zhí)行部門負(fù)責(zé)人積極性，對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行情況、執(zhí)行率信息等在內(nèi)聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行公布，實(shí)行月度公開(kāi)，讓執(zhí)行部門及時(shí)了解和掌握各個(gè)項(xiàng)目支付進(jìn)度情況，有針對(duì)性的加強(qiáng)對(duì)有關(guān)項(xiàng)目的跟蹤督促。為解決因采購(gòu)延誤列賬問(wèn)題，建立采購(gòu)限時(shí)制度，由采購(gòu)管理委員會(huì)根據(jù)集中采購(gòu)和零星采購(gòu)制度，制定相應(yīng)的采購(gòu)時(shí)限標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)時(shí)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施和資金支付進(jìn)度，并將其納入月度通報(bào)范圍，加快采購(gòu)和資金支付進(jìn)度。

（三）改革預(yù)算批復(fù)模式，提前做好預(yù)算批復(fù)和調(diào)整

建議總行和財(cái)政部協(xié)調(diào)提前做好預(yù)算指標(biāo)批復(fù)工作，提高初次批復(fù)到位率。建議預(yù)算調(diào)整盡量在三季度完成，避免年底調(diào)整資金。同時(shí)，也建議省分行提前組織做好費(fèi)用執(zhí)行計(jì)劃，彌補(bǔ)年初預(yù)算執(zhí)行的真空期。

結(jié)語(yǔ)

因此，要想實(shí)現(xiàn)真正意義上的財(cái)務(wù)預(yù)算支出的均衡，不僅需要上層搭建一個(gè)良好的預(yù)算批復(fù)管理模式，同時(shí)還需要下層建立有效的預(yù)算執(zhí)行推進(jìn)、考核和管理機(jī)制。

參考文獻(xiàn)

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