經濟開發區財政財務管理面臨的風險及對策之我見

周昌花

（浙江龍泉經濟開發區管理委員會計劃財務局，浙江 龍泉 323700）

1984年，我國在14個沿海開放城市建立了第一批國家級經濟技術開發區。隨著改革開放的推進和深化，根據不同時期經濟建設和社會發展戰略的需要，經濟開發區建設也從沿海地區向沿江、沿邊和內陸省會城市、區域中心城市拓展。經濟開發區根據規模等級，可以分為國家級開發區，省級開發區，市級開發區等。目前已成為我國經濟最有活力、最具潛力的經濟增長點，成為最具吸引力的投資熱土。但是一些省市級開發區因為成立時間短，基礎薄弱、規模較小、財政管理體制不完善，還存在一些問題和風險。

一、經濟開發區的財政財務風險概念的界定

經濟開發區是由政府部門劃定適當的區域，進行必要的基礎設施建設，集中興辦一兩項產業。同時給予相應的扶植和優惠待遇，使該區域的經濟得以迅速發展。在對外開放、體制創新、產業集聚、科技創新、集約用地、城市建設等方面積累了重要經驗，為推動區域經濟快速發展做出了重大貢獻。開發區作為一個特殊的職能部門，既要承擔經濟發展的重任，又要承擔部分社會服務和管理職能，初步形成“小政府”的管理模式，在財政管理職能方面有著其特殊性。

經濟開發區財政財務風險是指經濟開發區在各項財務活動過程中，由于受各種難以預料或控制的內外部因素影響，財務狀況具有不確定性，致使單位存在資金流失、投資失敗、償付不力等狀況的可能性。經濟開發區財務風險管理是指經濟開發區對財務風險進行識別、估計和應對的一系列管理過程，目的是將財務風險控制在可控范圍以內，防范財務風險所帶來的損失超過單位可控預期。

二、經濟開發區財政財務風險識別

作為政府發展生態工業經濟的試驗田，經濟開發區的財政財務管理面臨更多的挑戰和風險。

（一）改革措施不力導致的財務風險

2019年5月18日，國務院印發了《關于推進國家級經濟技術開發區創新提升打造改革開放新高地的意見》（以下簡稱《意見》），提出了五個方面共22項任務舉措。我市根據省文件關于全面優化開發區建設促進開發區深化改革擴大開放和創新發展和國務院《意見》的要求，制定了實施意見。在鼓勵創新發展、優化營商環境、強化規劃引領、推進產業轉型、優化資源配置和產業結構等方面，提出指導意見和發展目標。為保證目標的實現，開發區需要逐項制定管理辦法或相關政策，而這些管理辦法或政策大多數最終都歸集到財政收支管理。但目前經濟形勢復雜多變，在推進改革創新和解決歷史遺留問題的過程中，難免出現解決措施乏力、政策把握不準的問題，工作難免出現失誤和過失，最終導致財政資金使用效益低下甚至浪費、部分資金無法收回等問題，這種因創新實驗、破解難題導致的開發區財政資金使用效率的不高，甚至有可能造成財政資金浪費的風險稱為改革措施不力導致的財務風險。比如說為盤活僵尸企業而制定的騰籠換鳥獎勵政策、為擴大招商引資力度而制定的“三免兩減半”稅收優惠政策等，不僅未能達到預期的效果，還有可能讓某些人鉆了空子，致使開發區經濟利益受損。

（二）資金籌措困難導致的財務風險

開發區的主要收入來源有以下幾個方面：

1、與體制相對應的地方財政稅收增量分成部分。在縣域經濟開發區，以民營企業為主體，大多從事工農業產品生產制造。很多中小企業財務制度不健全，產品從網絡上銷售后無須開具增值稅發票，致使主營業務收入不實，利潤偏低，另一方面受中美貿易戰影響，企業訂單減少，發展受阻，且國稅總局和財政部最近兩年出臺了諸多減稅降費政策，整體呈現為稅收總量增加很少甚至有下降的可能。

2、商住用地土地出讓金收入。受土地指標和城市統一規劃管理的限制，經濟開發區沒有土地出讓的自主權。在掛拍成功后，土地出讓金由市財政統一收繳，上交國庫，待扣除各項稅費和收益金后，才能結算返回給開發區。再考慮到前期為征遷補償、開發利用、農民安置、土地報批等相應支出，土地出讓金的收入并不高。

3、國有資產經營收入。開發區的經營性收入主要為出租國有資產（如已建成的標準廠房）取得的租金，但是總量不大。一方面是因為缺乏有效的管理手段，另一方面受限于開發區的社會服務職能和政府干預，國有企業經營效益不高活力低下。

4、融資收入。現階段，很多開發區采用的是“管委會＋公司”的運作模式，政府性基礎設施在建項目均在公司實施。而2015年后注冊的企業因未列入融資平臺，無法順利獲得銀行貸款支持；并且金融機構加強了融資項目的監管，融資渠道狹窄。根據新的預算法和國務院《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》文件明確規定，目前正規的融資方法是發行地方政府債券。開發區只能申請市財政在省級下達新增債務限額指標內給予統籌安排部分配額，但從近幾年實際情況看，市財政在綜合考慮各類項目后，能給開發區安排的配額少之又少。

而在支出方面，開發區承擔著投資管理、開發建設、經濟管理等各項職能。政府性基礎設施建設作為開發區選商引資的基石，其投入呈逐年上升趨勢；鼓勵創新創業發展、優化資源配置和產業結構、重大項目建設等均需要大量的資金作為后盾，近年來開發區籌措資金保障支出的壓力倍增。這種因事權財權不匹配、經營管理不善、融資受控等產生收不保支的風險稱為資金籌措困難導致的財務風險。

（三）管理制度不全導致的財務風險

首先，很多開發區因人員機構設置不全、日常工作繁重，財務從業人員不足，政策水平和專業素養普遍較低，職能僅停留在會計核算上，在參與財政收支、項目建設等方面管理的能力不強。

其次，缺乏對財政風險的認識能力，財務審批管理制度不健全，內部控制制度欠缺和審計監督薄弱。

這種因專業人員素質不高、內部控制監督不力導致的開發區資金使用管理不善，甚至有可能形成舞弊或大額資金流失的風險稱為管理制度不全導致的財務風險。

三、經濟開發區財政財務風險的控制策略

財政管理是經濟開發區建設的重要保障，可以通過體制機制改革，創新管理制度等措施來提高財務風險防控能力，進一步增強經濟開發區發展的活力。

（一）明確部門財權事權，建立領導容錯免責機制

財權與事權的不匹配是導致開發區收支不平衡的主要原因，近期在部分省市開發區推動試點工作機制，對于緩解這一矛盾應有積極作用。如山東省某市開發區推行的主要承擔落實發展規劃、推動政策落地、強化“雙招雙引”、協調服務企業、促進產業發展等職能。積極穩妥剝離社會事務管理職能，按照屬地管理原則，交由地方政府承擔，或由上一級政府派駐機構承擔。剝離開發運營職能，交由市場承擔。

對于開發區領導干部在推進改革創新和解決歷史遺留問題的過程中因先試先行，在探索性實驗中出現的失誤和錯誤，要本著實事求是、容糾并舉的原則，鼓勵干部探索創新、勇于擔當。并及時采取措施，彌補工作失誤導致的經濟利益流出。

（二）優化財政支出結構，提高財政資金使用效益

為確保開發區的健康發展，一方面應當主動向上級政府、財政部門爭取加大資金的扶持力度，另一方面要優化支出結構，增強開發區的建設能力。明確資金的使用和支出范圍，重點用于重大基礎設施建設項目及安全環保建設等，構建良好的選商引商環境，提升產業綜合實力和競爭力。

在進行重大資金的使用決策時，應當綜合運用科學的方法和手段，避免因主觀經驗判斷導致決算失誤。開發區要建立完善的預算管理體系，定期對預算收支執行的進度及情況進行分析，并對各職能部門的預算績效進行評價，強化預算執行的力度。同時按照上級部門的要求，及時完成預決算的公開，做好年度預算的控制和調整。從項目建設資金使用的成本、數量、效益多角度出發，綜合評價項目預算資金以及政策的使用情況，提高財政資金的使用效益。

（三）加強專業人才培養，建立風險防控預警機制

為使開發區的財政管理達到事半功倍的效果，降低財務風險，必須注重專業型、復合型會計人才的培養。目前開發區的財務人員中部分為非專業混崗，部分為缺少工作經驗剛剛大學畢業招錄的新人。所以開發區一是要建立現有人員的培訓制度，除了增強財務專業技能，還應學習投資決策分析、融資管理、項目建設管理等方面的知識；二是要注重復合型人才外部引進。要提高財務人員的大局意識，增強工作積極性和責任心，并參與到預算執行、財務管理、投資決策等各項工作中去。

開發區財務管理的首要工作是降低財務風險、做好風險防范，確保財政資金使用安全有效。首先，財務工作人員要提升財務風險防范意識和防范能力，熟知各項財經紀律和政策制度；其次，建立健全財務內部控制制度，優化審批支付流程，在各環節建立控制點來預警財務風險，保證財務運營過程的安全性 ；最后，對于投資規模較大、建設時間較長的項目，應當充分考慮到各種風險，客觀分析其可行性，切忌因盲目樂觀、急于求成而導致資金浪費，給開發區財務管理造成不可挽回的損失。

四、結束語

財政財務管理貫穿于經濟開發區發展建設的整個過程，本文首先闡述了經濟開發區財務風險的含義，然后結合實際對經濟開發區財務管理可能存在的風險進行了識別，最后針對風險給出了應對策略。通過規范財務收支管理、加強內部控制建設、提升專業人才素養及建立財務風險防控機制等措施，進而有效降低各類財務風險發生的可能性，對于開發區的健康發展至關重要。唯有如此，經濟開發區才能在體制機制創新改革發展中取得更大的成效，才能為推動地區經濟發展做出更大的貢獻！