關于強化基層財政預算管理的思考

張玥

（太原市杏花嶺區國庫支付中心，山西 太原 030009）

一、財政預算管理概述

（一）財政預算管理的基本概念

預算是一種被廣泛使用的管理工具是一種事前的計劃性活動，反映了使用主體在將來的某個特定的時期內運用一定的科學方法和測算工具對收入支出的預測和計劃安排。財政預算，簡單來說就是政府部門的收入和支出的計劃；從形式上看是按照規定的標準將政府的收支情況按照政府收支科目列入特定的表格中，用以反映政府各個職能部門的政策導向、活動范圍和目標追求的一種具有法律效力的文件。財政預算管理通常包括對財政預算的編制、執行過程中各個環節、業務、流程的制度以及使用操作管理。

（二）財政預算的原則

1．財政預算合法性原則，要求財政預算的編制符合《中華人民共和國預算法》和國家其他法律、法規的要求，并在法律賦予的部門的職能范圍內進行。

2．財政預算完整性原則，要求財政預算要涵蓋政府各部門的所有收入和支出情況。

3．財政預算科學性原則，要求預算的編制的方法科學，結構合理，還要注重預算編制的效率。

4．財政預算透明性原則，要求財政預算主動接受人大、審計和社會公眾的監督，建立健全完善的預算信息公開機制。

5．財政預算績效性原則，要求財政預算管理的全過程都實行全面的追蹤問效，保證財政資金的使用效益。

二、基層財政預算管理存在的突出問題及原因分析

（一）基層財政預算管理的科學化、精細化不足

財政預算雖然采用零基預算，但是在預算編制的過程中，大家仍習慣采用上年度批復的預算數作為編制下年度預算的基數，導致出現預算數據與現實情況脫節。基本支出預算的編制實行定額管理，固定的定額標準和分配方法幾乎多年不變的一直延續至今，有的預算單位編少人多，出現公用經費不足的情況，有的預算單位編多人少，造成了一定程度的財政資金浪費。項目支出預算編制時，前期準備工作不足或者是對下一年度的部門重點工作把握不準，往往是項目尚未形成實物工作量甚至是還未有詳實的實施計劃、工程概算等，沒有經過科學論證就開始編制項目支出預算。以上種種原因導致在預算執行過程中，頻繁出現各政府預算單位要求追加、調整預算的情況，從側面反映出了預編制的不合理、不科學，不夠精細化。

（二）基層財政預算管理的規范性、監督力不強

由于基層政府部門對預算管理工作認識不到位，重視度不高，上下級預算、基層政府預算、部門預算、單位預算之間缺乏有效的銜接控制。財政預算部門和業務科室，業務科室和預算單位之間也缺乏有效的溝通，導致財政預算管理只是流于形式沒有形成真正意義上的嚴格規范。另外，人民代表大會以及社會公眾在對財政預算進行監督的過程中，由于上報的預算草案和對外公開的預算信息存在較強的專業性和技術性，財政預算管理監督上不夠專業，使得預算管理監督的有效性受到一定影響。

（三）基層財政預算管理的約束力、績效性不佳

基層財政預算對支出執行約束力不夠，部門預算追加、調劑沒有統一的管理和規范的程序，追加預算的隨意性較大，沒有相應的約束和考核機制，預算執行的約束機制有待完善。另外，基層政府部門在預算編制的過程中往往將績效與預算相分離，只注重資金的分配，不注重項目績效目標的設立，執行過程中也不遵循“講求績效”的原則，執行結束后績效的評價結果難以應用到實際工作中區，基層政府也尚未建立“花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理約束機制，造成了部分財政資金的使用達不到預期的效果。

（四）基層財政預算管理的公開性、透明度不高

首先，基層政府預算單位作為預算公開主體的責任意識不強，有的甚至認為預算公開只是財政部門的工作而已；其次，財政部門對本地區各預算單位的預算管理情況缺乏全面準確及時的了解，現行的部門預算公開尚不能細化到具體項目實施單位、項目實施進度等這樣程度的全覆蓋；最后是政府對財政預算公開制度的宣傳力度較低，普通社會公眾要么認為財政預算信息與自己無關，缺乏參政議政的熱情，要么是對財政預算公開信息期望值過高，導致信心不足，從而對于預算管理公開這一制度的主動參與性很低，幾乎體現不出財政預算管理公開的預期價值所在。

（五）基層財政預算管理的綜合性、統籌性不夠

基層財政存在上級轉移支付等結轉結余資金數額較大的現象，形成過多資金存量，預算執行率低，財政資金使用效益差。也正是由于財政預算編制的不科學、不合理以及國庫集中支付制度下財政資金撥付過程中相關審核手續較為繁瑣，導致一部分財政資金沉淀。另外，基層財政部門對預算單位財政撥款之外的收支預算管理不嚴格，監督指導不到位，具體資金執行情況也不清楚，導致預算單位可能有存款未有效盤活使用，但是還繼續申請財政資金的情況，這就相當于給財力緊張的基層財政“雪上加霜”，導致沒有及時將寶貴的財政資金統籌使用，發揮其應有的作用。

三、強化基層財政預算管理的對策

（一）完善財政預算編制管理

首先，要提高預算編制的思想認識。對政府部門的財會人員甚至是單位負責人進行預算管理工作的宣講，提高其對預算管理的必要性和重要性的認識。其次，要強調零基預算。要求各預算單位在預算編制的過程中，能夠摒棄以前的習慣思維，從下一年度的實際情況出發，編制科學合理的年度預算，確保預算管理的針對性和可操作性。最后，要細化項目預算管理，項目支出的預算編制可以說是預算編制過程中重點、難點。預算單位在年度預算編制工作之前，應該確定下一年度的重點工作方向，平時的日常工作中就應儲備高質量的項目，并做前期的項目實施準備工作，為下一年度的項目預算編制工作提供可靠的基礎數據和背景支持。

（二）嚴格預算約束機制

維護預算的嚴肅性，嚴格控制追加預算的數量，強化部門預算約束性，建立統一規范的預算追加、調整審批程序，將是否進行預算追加以及追加預算執行率列為其年度目標責任考核內容。強化各預算部門“預算不做調整是常態，預算調整是例外”的現代化預算管理理念，嚴禁擅自調整預算，堅決杜絕隨意追加預算的行為。另外，制定嚴格的結轉結余資金管理辦法和問責制度，將預算部門的預算執行率、結轉結余率列為考核部門工作業績的指標，積極采取措施，盤活存量資金，增加可用財力。

（三）構建預算績效管理評價體系

首先，從預算編制前就要將績效理念扎根，將績效目標的科學合理與否作為該項目是否納入預算的前提條件，并且對重點項目進行績效前評審；其次，在預算執行過程中，搭建自上而下的信息技術平臺對財政資金的全流程進行績效跟蹤和動態監控，并對金額較大的關注度較高的項目和部門整體展開全面的績效評價；其次，預算執行完畢，要督促項目實施單位以及預算單位開展績效自評價，也可聘請第三方專業機構對預算執行情況開展績效評價，并向社會公眾公開評價結果。最后，將績效評價的結果運用到實際工作，確保財政資金的高效使用。

（四）建設參與性較高的預算公開模式

首先，要樹立服務型政府的意識，不能把財政預算信息的公開作為是對公眾的一種恩賜，而應是一種不可推卸的責任義務。其次，積極主動組織開展各種形式的財政預算知識的普及活動，調動社會大眾尤其是人大代表們學習財政預算知識的積極性。再次，完善財政部門對公眾參與的反饋制度，只有真誠的回應才能讓公眾更有信心參與進來，才能真正讓人民有國家主人翁的責任感，才能真正地讓財政資金發揮最大的效用。最后，不斷規范預算公開標準，細化預算公開項目，豐富預算公開范圍，提升預算公開信息質量，盡量做到公開數據信息的全面覆蓋。

（五）加強基層財政隊伍建設

現階段，基層財政部門人員配備嚴重不足，一個人有時對應上級財政部門多個崗位甚至是多個科室，疲于應付，很難高質量地開展工作。因此，首先，要加強政治理論和業務學習，將各種線上線下的業務培訓作為更新自身知識結構、提升自身業務能力的重要手段，不斷增強駕馭工作和解決復雜問題的能力。其次，要注重財政干部的職業道德素質培養，以良好的信念和修養應對財政工作，對國家、社會公眾負責。再次是要把工作干勁足、創新能力強、敢于擔當的優秀干部配備到預算管理工作中，同時，關心財政預算管理干部成長，讓優秀的預算管理干部有發展的空間，充分調動其工作積極性。最后，要強化制度建設，以制度管人，使預算管理干部敢想、敢做、敢干。努力建設一支忠誠干凈擔當的高素質財政隊伍，為推進預算管理工作提供強有力的智力支撐。

四、結語

基層財政，是國家財政體系的基礎部分，也是基層政府履職盡責的必要手段。而財政預算管理又是財政工作的著手點和落腳點，科學合理的預算管理能為政府對全局各個節點的把控、資源的優化配置、政府職能的轉變、工作效率的提升等提供參考依據。基層財政部門更是要把預算管理工作作為生命線，有效地整合財政性資金、有力的增強財政預算管理的透明度，有序地推進財政預算改革工作，為建設完善的公共財政預算體系貢獻自己的一分力量。