基于生態系統服務價值的公益林縱向生態補償機制研究
——以怒江傈僳族自治州新增國家級公益林為例

羅新萍

(怒江州林業和草原局，云南 怒江 673199)

1 引言

生態補償機制主要針對區域型生態保護以及環境污染防治領域，是一種具有經濟激勵作用的環境經濟政策[1]。通常生態補償機制主要可分為縱向與橫向兩類，前者是目前較為常見的一種生態補償機制種類。縱向生態補償機制以中央向地方進行財力轉移為特點，是一種實施方法較為簡單，作用效果直接的生態補償機制[2]。通過縱向生態補償機制，可集中應用中央經濟補償，使地方政府快速直接地得到公益林規劃資金，從而高效進行給予生態系統服務價值的公益林規劃工作，達到迅速完成作業要求的目的。本次研究主要通過以怒江傈僳族自治州新增國家級公益林為例，探析基于生態系統服務價值的公益林縱向生態補償機制的可行性與有效性。

2 怒江傈僳族自治州自然環境分析

怒江州是全國唯一的集邊疆、民族、宗教、貧困、高山峽谷為一體的傈僳族自治州，是我國傈僳族、怒族和獨龍族等少數民族主要聚居區。怒江州地處滇西北，青藏高原南延部分橫斷山脈縱谷地帶。怒江州屬亞熱帶山地季風氣候，受大氣環流、地形地貌、緯度和海拔的差異影響導致了氣溫差異，南部炎熱，中部溫暖，北部寒冷，立體氣候明顯，地帶性和小區域性氣候差異較大。在怒江州境內江河密集，主要河流有怒江、瀾滄江和獨龍江。怒江州整體自然資源豐富，森林資源、生物資源均具有較高的保護價值。轄區內有大面積的保存完整的原始森林分布，植被類型、物種豐富度和特有化程度居世界大陸區系首位，同時，全州已知高等植物有210科、1086屬、4303種，其中被國家列為重點保護的珍稀植物有60多種，國家一、二級保護植物24種省級保護植物30多種;野生藥材1200多種竹種10屬50種花卉250多種。因此怒江州因其獨特地理優勢、自然資源優勢等，是我國較為理想的公益林規劃地區。

3 生態系統服務價值公益林概念

3.1 公益林的概念

公益林主要是指為維護和改善現有生態環境，以保持生態平衡，保護生物多樣性作為主要目的，同時滿足人類社會的生態、社會需求以及可持續發展的森林、林木、林地。通常情況下，公益林的建設主要以各級人民政府的投入為主。通過事權等級劃分，可將公益林分為國家級、省級、市級和縣級。我國實施公益林規劃的主要目的即有效利用我國自然資源，充分發揮森林的生態功能，實現可持續發展，并在不破壞原有農林生態群落的基礎上，達到生態與經濟發展的雙贏，是一種較為科學、有效的環境保護方式[3]。

3.2 生態系統服務價值

生態服務價值是指人類直接或者間接從自然生態系統中得到的利益，其主要包括向經濟社會輸入有用的物質和能量，接受和轉化來自經濟社會系統的廢棄物，并且直接為人類社會成員提供服務。在現代社會發展中，自然資源仍然是其經濟增長的主要基礎資源，大部分情況下，一個國家對于自然資源的開采能力即可一定程度上代表該國的經濟實力。因此生態系統服務價值在社會經濟發展中占有十分重要的地位[4]。此外，生態服務價值不僅作為對國家經濟實力的評估標準，在實際應用中，生態系統將有效改善人類生存環境，并逐漸緩解由于人類社會飛速發展所產生的各種非自然產物，將其逐漸轉化，使資源達到再回收與再利用的目的，提高人類生存質量，降低人類對于自然資源的攫取程度，進一步促進人類社會經濟的不斷發展。

3.3 規劃生態系統服務價值公益林的意義

具有生態系統服務價值的公益林可為現代社會提供多種資源與幫助，主要包括林木資源、旅游經濟資源、水土保持、環境凈化、動植物保護等。隨著人類社會的飛速發展，自然不可再生資源正不斷減少，實施可持續發展，規劃具有生態系統服務價值的公益林，對于人類社會的持續發展有不可替代的重要意義。

4 新增公益林縱向生態補償機制的價值

4.1 新增國家級公益林意義

怒江州地處滇西北，屬于我國“三區三州”深度貧困地區。新增怒江州國家級公益林，可有效利用公益林的生態系統服務價值，調動怒江州經濟發展，以此達到通過生態保護脫貧，解決怒江州貧困群眾的脫貧問題；同時，新增國家級公益林可進一步加強對怒江州生態系統與生物多樣性的保護程度，有利于完善怒江州生態屏障體系的建設；此外新增的國家級公益林，還將進一步改善怒江州林農的生活經營活動，降低國家級公益林景觀的破碎程度，提高國家級公益林發揮規模效益的能力，同時，有效減少對怒江州動植被的干擾程度，有利于生物多樣性的保護。

4.2 現有公益林縱向生態補償機制分析

我國現階段公益林生態補償機制多采用縱向支付模式，即在規劃公益林后，由中央政府自行出資，直接送至省財政廳，再由省級部門層層下撥。云南省采用的是森林生態效益補償資金按照管護費和補償費分離的原則，分別用于公益林的保護和管理及公益林林權權利人的補償，資金使用管理依照《云南省森林生態效益補償資金管理辦法》 。此種縱向支付的方式具有簡單直接的特點，中央可直接對公益林的建設與規劃進行控制，從而增加了公益林規劃的靈活性與有效性。通過縱向生態補償機制，可有效減少中央與地方政府間的交流過程，使中央可宏觀參與公益林的規劃與建設，授權相關省級林草局對公益林的規劃建設進行有效監管，提高公益林規劃建設的效果與效率。同時，由于中間環節的減少，地方政府亦可快速向省級林草局進行反饋，并由省林草局將所有相關反饋進行統一整理，向上級反饋，有效提升公益林建設決策的制定效率，進一步縮短公益林建設規劃的時間，使地方生態可更為快速、高效地受到保護。

4.3 縱向生態補償機制的應用分析

將縱向生態補償機制應用于基于生態系統服務價值的公益林建設規劃，可有效發揮縱向生態補償機制的特點，促進公益林的高效規劃建設。基于生態系統服務價值的公益林其不僅承載保護當地生態系統的職能，同時具備調動當地經濟，提升居民經濟收入，改善生活條件的職能。因此，快速有效完成公益林建設，對于當地居民的生活條件改善有較為重要意義。同時，對于公益林高效規劃則提出較高要求。通過縱向生態補償機制，可使省州縣三級快速有效得到中央的經濟支持，分擔公益林規劃建設經濟壓力，有效調動省州縣三級部門工作積極性，促進公益林的快速建設。并且因中央授權、省級林草局對于公益林規劃建設的直接監管，亦使公益林規劃有更高效率，有效提高公益林規劃建設質量，使當地生態系統得到高效保護的同時，積極調動當地經濟，改善居民生活條件與水平，從而充分兌現基于生態系統服務價值公益林的建設意義[6]。

4.4 縱向生態補償機制的應用優勢

縱向生態補償機制的應用可有效提高公益林規劃與建設進度，提升公益林質量，是一種高效、實施簡單的公益林規劃方法。通過中央與省級部門的有效聯系，將合理有效地對公益林的規劃建設進行宏觀調控，而通過省級財政局對州級財政局進行相關資金調撥，即保證了中央對于地方生態林建設的整體調控，亦利用省級部門的監管，提高了對生態林建設規劃的效率，避免了中央對地方直接監管所產生的一系列問題，在充分保證地方林草局作業自主性的同時，提升了中央對地方的管控力度，進一步提升公益林建設規劃效率。同時，通過專門資金監管人員，不時進行抽查考核，有效避免管理費不合理使用，百姓賬戶未到款情況的發生。由此可知縱向生態補償機制的應用具有多種顯著特點，包括政府主導，使省級林草局與州級林草局密切配合；改善現有管護方式，明確主體并建立，責、權、利相互統一的長效管護機制。由此有效提升生態公益補償效果，提升公益林建設質量。鼓勵全社會以認種、認管等方式參與公益林的保護和管理。鼓勵社會團體、單位和個人按照誰受益誰補償的原則，對生態產品提供者進行補償。

5 結語

公益林縱向生態補償機制是現有較為高效、簡便的公益林規劃建設生態補償方式，可有效提升公益林建設規劃的效益與科學性。在實際應用中應當結合當地的具體情況，集中進行公益林規劃，滿足精準扶貧原則、生態效益最大化原則、產業發展平衡原則，以優化公益林規劃，進一步提升公益林的效益。