行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制的創(chuàng)新

何葉

（海南省安寧醫(yī)院，海南 海口 570206）

行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制比企業(yè)的內(nèi)部控制更為重要，因?yàn)樾姓聵I(yè)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)更為單一，且沒(méi)有經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生，如果缺乏內(nèi)部控制，可能會(huì)長(zhǎng)期依賴財(cái)政資金低效運(yùn)行而不能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。盡管《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》已經(jīng)運(yùn)行達(dá)8年之久，各行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作都在有序推進(jìn)，并且取得了一定的成效。但是由于受到行政權(quán)力思維的主導(dǎo)，各單位的內(nèi)部控制還有相當(dāng)長(zhǎng)的一段改革之路要走。預(yù)算管理作為行政事業(yè)單位的硬約束，既要遵守《預(yù)算法》，又要按照《規(guī)范》的要求執(zhí)行，這就要求建立強(qiáng)力的硬性約束機(jī)制，確保財(cái)政資金高效使用。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制創(chuàng)新的必要性

（一）行政事業(yè)單位比企業(yè)更需要內(nèi)部控制

根據(jù)COSO最新《風(fēng)險(xiǎn)管理框架-戰(zhàn)略與業(yè)績(jī)的整合》，風(fēng)險(xiǎn)和機(jī)會(huì)被等同視之，在此背景下內(nèi)部控制的地位進(jìn)一步提高，從過(guò)去的會(huì)計(jì)控制向全面控制轉(zhuǎn)變。相比于企業(yè)，行政事業(yè)單位預(yù)算更需要強(qiáng)大的內(nèi)部控制體系來(lái)應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的各類風(fēng)險(xiǎn)，減小政府的財(cái)政資金壓力，將單位的結(jié)構(gòu)治理、內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理相結(jié)合。我國(guó)行政事業(yè)單位除了依靠財(cái)政資金之外，還有工程項(xiàng)目和事業(yè)收入，一些單位還有自己的小金庫(kù)，總體來(lái)說(shuō)，財(cái)務(wù)管理還不夠規(guī)范，受到單位內(nèi)部權(quán)力體系的制約較大，透明度較小。預(yù)算管理方面觀念陳舊、編制隨意、監(jiān)管不力，缺乏有效的硬約束，因此資金利用效率較低。要解決這一問(wèn)題，必須要建立更為強(qiáng)力的內(nèi)部控制體系。

（二）緩解特殊時(shí)期行政事業(yè)單位的財(cái)政資金壓力

李克強(qiáng)總理不止一次指出，各級(jí)政府要過(guò)緊日子。在全球特殊時(shí)期，行政事業(yè)單位必須要積極地貫徹總理的指示，改變過(guò)去大手大腳的習(xí)慣，學(xué)會(huì)過(guò)“緊日子”，堅(jiān)決杜絕浪費(fèi)，提高財(cái)政支出的普惠性和公共性。正如總理所說(shuō)，行政事業(yè)單位過(guò)緊日子是為了讓老百姓過(guò)好日子。過(guò)去我國(guó)行政事業(yè)單位財(cái)政管理存在的一個(gè)最嚴(yán)重弊端就是沒(méi)有把錢花在刀刃上，沒(méi)有將指出落實(shí)到緊要處，缺乏精打細(xì)算的思維。因此，為了提高財(cái)政政策效率，就要提質(zhì)增效，確保財(cái)政支出切實(shí)落實(shí)到剛性和必需的支出上，能夠產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益和提升全民的福祉，嚴(yán)防跑冒滴漏現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須要加強(qiáng)行政事業(yè)單位的預(yù)算內(nèi)部控制，減小財(cái)政支出的壓力。

（三）預(yù)算內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位體制改革的需要

當(dāng)前，我國(guó)行政事業(yè)體制改革正在不斷深化中，一方面要繼續(xù)發(fā)揚(yáng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，鞏固現(xiàn)有政治制度，構(gòu)建新時(shí)代行政事業(yè)單位的組織模式。另一方面要轉(zhuǎn)變行政事業(yè)單位的職能，提升鞏固服務(wù)的能力，建立以經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)的管理體制。因此，就要以預(yù)算管理為起點(diǎn)，將全面預(yù)算和績(jī)效管理結(jié)合起來(lái)，通過(guò)財(cái)務(wù)制度的改革來(lái)推動(dòng)行政事業(yè)單位體制改革。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和問(wèn)題

（一）當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制的現(xiàn)狀

我國(guó)行政事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制體系正在逐漸推進(jìn)，并且取得了一定的成效。預(yù)算包括收入預(yù)算和支出預(yù)算，前者包括財(cái)政撥款、事業(yè)收入、上級(jí)補(bǔ)助、下級(jí)單位上繳、經(jīng)營(yíng)收入、債務(wù)收入、投資收入、其他收入等預(yù)算收入，支出預(yù)算包括行政、事業(yè)、經(jīng)營(yíng)、上繳上級(jí)單位、補(bǔ)助下級(jí)單位、投資、債務(wù)、其他等方面的支出。一般行政事業(yè)單位依賴財(cái)政撥款，典型如政府機(jī)構(gòu)和各級(jí)公立院校等。預(yù)算報(bào)表在年底編制，送上級(jí)財(cái)部門審批，因此在年底時(shí)壓力較大，編制報(bào)表各行政部門的一把手往往有決定權(quán)，比如發(fā)生不可抗力等因素，需要調(diào)整時(shí)，由一把手和相關(guān)部門協(xié)調(diào)。盡管目前各個(gè)單位的預(yù)算編制日益規(guī)范化，內(nèi)容完整，項(xiàng)目科學(xué)，編制準(zhǔn)確，職責(zé)分工也日益明確，決算管理不斷強(qiáng)化。但是從權(quán)力架構(gòu)上來(lái)看，內(nèi)部控制缺乏制衡機(jī)制，還有很長(zhǎng)的路需要走。

（二）當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理內(nèi)部控制的問(wèn)題

首先，單位沒(méi)有建立完善的預(yù)算內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，一般都由領(lǐng)導(dǎo)辦公室承擔(dān)內(nèi)部控制管理的決策職能，對(duì)一把手缺乏監(jiān)督。各個(gè)科室都在行政機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行內(nèi)部控制，監(jiān)督人員既不獨(dú)立，也不明確，這導(dǎo)致內(nèi)部控制工作無(wú)法落實(shí)。眾所周知，內(nèi)部控制在行政事業(yè)被視為是“得罪人的差事”，如果不落實(shí)權(quán)責(zé)，沒(méi)有明確的監(jiān)督機(jī)制，那么最后內(nèi)部控制就會(huì)淪于形式。和企業(yè)相比，行政事業(yè)單位依靠審批授權(quán)的方式，內(nèi)部控制部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)平級(jí)，工作開(kāi)展受到的束縛較大。其次，由于行政事業(yè)編制有限，政府還在進(jìn)一步壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，很難設(shè)置新的編制崗位，而傳統(tǒng)行政人員承擔(dān)內(nèi)部控制的工作則往往投鼠忌器，羈絆于各種人事關(guān)系，不能真正起到監(jiān)督作用。比如一些高校由教師兼任內(nèi)部控制工作，導(dǎo)致專業(yè)性較差，加之沒(méi)有將績(jī)效考核與關(guān)鍵崗位責(zé)任制相結(jié)合，導(dǎo)致內(nèi)部控制缺乏激勵(lì)機(jī)制，過(guò)于依賴行政命令進(jìn)行控制。從項(xiàng)目申報(bào)、預(yù)算編制審批、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整到?jīng)Q算管理和績(jī)效評(píng)價(jià)等各個(gè)環(huán)節(jié)都不能得到有效控制。加之當(dāng)前很多行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)信息不透明，信息化基礎(chǔ)薄弱，給內(nèi)部控制也帶來(lái)了較大的問(wèn)題。第三，在預(yù)算業(yè)務(wù)上編制隨意性大，單位人員沒(méi)有廣泛參與進(jìn)來(lái)，預(yù)算質(zhì)量低下。項(xiàng)目申報(bào)和審批的流程更為簡(jiǎn)單，論證不充分，沒(méi)有經(jīng)過(guò)內(nèi)部控制流程的處理。由于各個(gè)部門和科室之間的溝通不及時(shí)，內(nèi)部控制的協(xié)調(diào)性較差。在預(yù)算執(zhí)行上，缺乏有效的法律約束，因此很多預(yù)算執(zhí)行流于形式。決算審批流程也較為簡(jiǎn)單，準(zhǔn)確性、完整性、全面性都有待提高。最后，行政事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)性企業(yè)不同，因?yàn)槿狈ιa(chǎn)經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，因此風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)較為薄弱。所以往往在預(yù)算編制過(guò)程中缺乏信息公開(kāi)意識(shí)，工作效率較低，因此很難控制巨大的浪費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。沒(méi)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)壓力，人員上升通道受到新政審批和人事關(guān)系的限制，缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制，這些事業(yè)單位根深蒂固存在的問(wèn)題都會(huì)導(dǎo)致內(nèi)部控制流于形式，財(cái)務(wù)預(yù)算往往一支筆審批，導(dǎo)致與實(shí)際需求不符，沒(méi)有將資金用于最要緊的地方，浪費(fèi)和務(wù)必現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

三、行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制體系構(gòu)建的創(chuàng)新路徑

（一）建立完善的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)

明確行政事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)部控制體系的職能目標(biāo)，完善單位預(yù)算的組織架構(gòu)和治理體系，嚴(yán)格制約一把手的權(quán)力。明確崗位權(quán)責(zé)，將責(zé)任落實(shí)到每個(gè)人，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建內(nèi)部控制組織機(jī)構(gòu)，建立內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)和各科室分支領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)專業(yè)辦公室，管理各個(gè)內(nèi)控執(zhí)行機(jī)構(gòu)，為了避免內(nèi)部人控制現(xiàn)象，由上級(jí)派駐的紀(jì)委干部負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部控制執(zhí)行有力。對(duì)于行政事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，最為重要的一點(diǎn)就是通過(guò)治理機(jī)構(gòu)的完善來(lái)提升內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，一方面要通過(guò)權(quán)力架構(gòu)和工作流程的挑戰(zhàn)來(lái)限制領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，另一方面確保內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)不受制于其他各個(gè)部門。內(nèi)控部門不能被財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)，也不受到單位內(nèi)部權(quán)力部門的限制，有獨(dú)立的運(yùn)行體系。針對(duì)我國(guó)事業(yè)單位的特有體制和當(dāng)前基層黨建工作的開(kāi)展，建議讓黨政機(jī)關(guān)承擔(dān)這一職能，讓黨組織更好的發(fā)揮實(shí)際工作的作用。這樣既能夠利用黨組織的權(quán)威監(jiān)督行政部門，又能夠發(fā)揮黨建工作的實(shí)效性，將黨建工作和預(yù)算管理結(jié)合起來(lái)，滿足了內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性要求。

（二）以黨員干部為骨干構(gòu)建內(nèi)部控制環(huán)境

要構(gòu)建內(nèi)部控制的良好環(huán)境，就要讓全體職工都參與到內(nèi)部控制工作當(dāng)中，這樣一方面可以彌補(bǔ)專業(yè)內(nèi)部控制人員的不足，另一方面可以在單位內(nèi)建立內(nèi)部控制的意識(shí)，還可以幫助各個(gè)部門之間協(xié)調(diào)內(nèi)部控制的工作。要以黨員干部為骨干力量，以黨委為核心領(lǐng)導(dǎo)的各級(jí)黨組織部門要承擔(dān)起內(nèi)部控制的實(shí)際業(yè)務(wù)工作，改變過(guò)去單一以宣傳、學(xué)習(xí)和教育為主的工作形態(tài)，切實(shí)利用自身的權(quán)威性做好內(nèi)部控制工作，將內(nèi)部控制工作和行政工作相分離。如，組織黨員干部進(jìn)預(yù)算管理內(nèi)部控制的專業(yè)工作培訓(xùn)，選拔優(yōu)秀的財(cái)務(wù)專業(yè)黨員進(jìn)入到內(nèi)部控制系統(tǒng)當(dāng)中，提升內(nèi)部控制的專業(yè)性。同時(shí)黨組織機(jī)構(gòu)還可以和紀(jì)委等機(jī)構(gòu)展開(kāi)充分的合作，成立監(jiān)督檢查和評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，確保內(nèi)部控制能夠在充分的監(jiān)督下有力執(zhí)行，這樣內(nèi)部控制環(huán)境將會(huì)大大改善。

（三）健全預(yù)算管理內(nèi)部控制制度

確立內(nèi)部控制的原則、目標(biāo)、流程、內(nèi)容，明確規(guī)定審批流程、權(quán)限和程序等，確保個(gè)人在授權(quán)范圍內(nèi)執(zhí)行權(quán)力。建立全員參與、全過(guò)程控制的全面預(yù)算管理體系，重點(diǎn)管控單位資金走向，嚴(yán)格按照內(nèi)控手冊(cè)進(jìn)行作業(yè)。將預(yù)算管理和業(yè)務(wù)過(guò)程結(jié)合起來(lái)，滲透到業(yè)務(wù)實(shí)施的每個(gè)環(huán)節(jié)，這樣就能夠有力避免業(yè)務(wù)過(guò)程中的務(wù)必現(xiàn)象。行政單位可以用二維碼的方式即使上傳業(yè)務(wù)，錄入后臺(tái)全面預(yù)算管理系統(tǒng)，避免資產(chǎn)浪費(fèi)。比如在設(shè)備維修上，每次維修都要上傳相關(guān)憑證，方便內(nèi)控人員檢查。在預(yù)算外資金上繳財(cái)政賬戶的過(guò)程中，也要建立專項(xiàng)管理制度和監(jiān)督機(jī)制，防治舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。從項(xiàng)目申報(bào)到績(jī)效評(píng)價(jià)都要建立完善的監(jiān)管制度，落實(shí)監(jiān)督檢查工作，通過(guò)預(yù)算管理內(nèi)部控制優(yōu)化設(shè)計(jì)和考核機(jī)制的完善強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行。

（四）推動(dòng)事業(yè)單位治理模式的創(chuàng)新

和企業(yè)相比，由于缺乏盈利機(jī)制和現(xiàn)代企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，事業(yè)單位更容易發(fā)生舞弊和腐敗等現(xiàn)象，要完善集體決策制度，重大預(yù)算管理問(wèn)題采用委員會(huì)投票制，并且在黨委的監(jiān)督下才可以執(zhí)行。同時(shí)在事業(yè)單位內(nèi)部建立權(quán)力制衡機(jī)制，將黨員干部、廣大群眾都納入權(quán)力監(jiān)督體系當(dāng)中，為了提升內(nèi)部控制的執(zhí)行力，確保信息公開(kāi)透明，事業(yè)單位的預(yù)算管理應(yīng)該依托信息化技術(shù)，全面引入預(yù)算管理和執(zhí)行系統(tǒng)，并且通過(guò)財(cái)務(wù)共享中心等模式，實(shí)現(xiàn)信息透明，黨員干部根據(jù)權(quán)限可以調(diào)用各類預(yù)算和決算信息，廣大職工也可以根據(jù)實(shí)際情況在云平臺(tái)上查閱相關(guān)信息，這就建立了全員參與的治理模式。