行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及對策

宗慧

（博爾塔拉蒙古自治州人民政府辦公室，新疆 博樂 833400）

行政事業(yè)單位屬于國家職能部門，其內(nèi)部控制管理是否良好，會對國家經(jīng)濟(jì)有著重大影響。有效的內(nèi)部控制制度才能確保行政事業(yè)單位各項(xiàng)資產(chǎn)的安全有效使用，資金的安全運(yùn)行，提高公共服務(wù)的效率和效果，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度內(nèi)容概述

（一）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的定義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是指單位管理層和全體職工共同實(shí)施的，對各類業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行全過程的控制。在這一過程中，需要明確各類業(yè)務(wù)流程，分析各類活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，針對業(yè)務(wù)中的低效、浪費(fèi)和舞弊等風(fēng)險(xiǎn)制定應(yīng)對措施，建立健全制度并督促認(rèn)真落實(shí)，從而有效防范和合理管控單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。從靜態(tài)上講，內(nèi)部控制是單位為了有效防范和合理管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)；從動(dòng)態(tài)上講，是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)、應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)，在執(zhí)行內(nèi)部控制制度過程中，進(jìn)行的自我約束和規(guī)范。

（二）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的一般性和特殊性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所涉及的各類業(yè)務(wù)和事項(xiàng)進(jìn)行全面、全過程控制；應(yīng)當(dāng)涵蓋單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)全過程，包括活動(dòng)決策階段、執(zhí)行階段和監(jiān)督階段；應(yīng)當(dāng)確保單位重要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重大風(fēng)險(xiǎn)不存在重大缺陷；應(yīng)當(dāng)相互制約和監(jiān)督單位內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等；應(yīng)當(dāng)與單位的業(yè)務(wù)范圍、風(fēng)險(xiǎn)水平等相適應(yīng)，并隨著情況的變化而調(diào)整。適時(shí)地進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)問題要采取措施及時(shí)補(bǔ)救。

與企業(yè)內(nèi)部控制相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不需要權(quán)衡實(shí)施成本與預(yù)期效益，因?yàn)樾姓聵I(yè)單位沒有自主經(jīng)營權(quán)，在有效行使其工作職能的基礎(chǔ)上，由國家兜底支出，不需要考慮投入成本和產(chǎn)出效益。

（三）行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的重要性

起初，內(nèi)控相關(guān)規(guī)范將單位內(nèi)部控制的客體界定為單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，隨后要求單位內(nèi)部控制建立和實(shí)施要全面、高效，確保內(nèi)部控制要覆蓋單位所有活動(dòng)過程，且是規(guī)范單位全體人員。由此可見，國家對于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理日趨規(guī)范，單位內(nèi)部控制制度將成為單位優(yōu)化組織架構(gòu)、自我約束和協(xié)調(diào)機(jī)制的有效手段。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題

（一）內(nèi)控管理理念不清

單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施應(yīng)當(dāng)由單位管理人員負(fù)責(zé)。但在實(shí)際工作中，單位管理人員對內(nèi)部控制實(shí)行的目的、意義認(rèn)識不到位，大多認(rèn)為內(nèi)部控制就是應(yīng)付檢查，有了財(cái)務(wù)管理制度就是有了內(nèi)部控制制度，再進(jìn)行內(nèi)部控制管理就是多余，更談不上監(jiān)督內(nèi)部控制制度的落實(shí)情況、完善程度及推行效果。在經(jīng)費(fèi)支出時(shí)隨意性強(qiáng)，存在重大支出未經(jīng)集體決策，隨意改變預(yù)算資金用途，無計(jì)劃采購的現(xiàn)象。這些“無所謂”的態(tài)度嚴(yán)重阻礙了內(nèi)部控制的實(shí)施，致使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)處于停滯狀態(tài)。

（二）內(nèi)部控制制度不能切合單位實(shí)際

不同的行政事業(yè)單位存在不同的業(yè)務(wù)范圍和工作流程，單位應(yīng)針對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中梳理出來的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，找出對策，以此制定適合本單位的內(nèi)部控制制度。但有些行政事業(yè)單位用財(cái)務(wù)管理制度代替內(nèi)控制度，有些行政事業(yè)單位由于不開展風(fēng)險(xiǎn)防范評估，使建立的內(nèi)部控制制度不能適應(yīng)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)整，沒有前瞻性，導(dǎo)致單位不能形成有生命力的內(nèi)部控制。

（三）單位內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全

內(nèi)部監(jiān)督是單位對其自身內(nèi)部控制的建立與實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，根據(jù)其基本原理，單位監(jiān)督與執(zhí)行應(yīng)相互分離，因此內(nèi)部控制監(jiān)督必然不能由日常管理和具體組織實(shí)施內(nèi)部控制的工作部門承擔(dān)。行政事業(yè)單位往往認(rèn)為實(shí)施內(nèi)部控制是對自身的束縛，給自身工作添麻煩，所以沒有成立內(nèi)審部門或崗位，就算成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合工作小組，也只是“掛名不出力”。

（四）國有資產(chǎn)管理混亂

資產(chǎn)管理是行政事業(yè)單位管理的一個(gè)盲區(qū)，例如，某行政單位購置電腦、打印機(jī)、照相機(jī)等固定資產(chǎn)直接記入當(dāng)期支出，沒有按照規(guī)定對固定資產(chǎn)進(jìn)行“資產(chǎn)政府采購、驗(yàn)收入庫、賬卡管理、維護(hù)保管、清查登記及日常監(jiān)督檢查”工作，造成固定資產(chǎn)賬實(shí)不符，國有資產(chǎn)流失。另外，在資產(chǎn)管理中通常還存在職責(zé)不清，盲目購置，沒有明確資產(chǎn)的使用和保管責(zé)任，沒有按規(guī)定辦理國有資產(chǎn)調(diào)劑、捐贈(zèng)業(yè)務(wù)，沒有正確處理資產(chǎn)盤盈、盤虧、報(bào)廢的賬務(wù)處理等問題，致使固定資產(chǎn)閑置、老化、浪費(fèi)、配置不合理。

（五）人員配置不到位，存在一人多崗的現(xiàn)象

單位在建立內(nèi)部控制的工作機(jī)制時(shí)，應(yīng)當(dāng)設(shè)立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位，梳理崗位職責(zé)清單，規(guī)定關(guān)鍵崗位人員的能力和道德素質(zhì)要求，確保不相容崗位相互分離、相互制約和相互監(jiān)督。但是許多小型行政事業(yè)單位，人數(shù)不足10人，單位關(guān)鍵崗位職責(zé)劃分不清，無法確保不相容崗位相分離，存在1人多崗的現(xiàn)象。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在問題的原因

（一）單位整體內(nèi)控意識淡薄

早在2012年財(cái)政部就發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，后相繼于2016年決定開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作，于2017年規(guī)范行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的編制、報(bào)送、使用和報(bào)告信息質(zhì)量的監(jiān)督檢查等工作。自此，內(nèi)部控制才真正走入行政事業(yè)單位，2012-2016年內(nèi)部控制只是文件中的一個(gè)詞語，它具體需要做什么，對于大多數(shù)行政事業(yè)單位還是未知數(shù)，致使行政事業(yè)單位整體內(nèi)部控制意識薄弱，對建立健全內(nèi)部控制的工作重視程度不夠。

（二）內(nèi)部控制制度與單位實(shí)際情況不符

單位的內(nèi)部控制制度大多只是參照網(wǎng)上的制度稍加修改，就算了事，就制度本身來說，普遍相對滯后。是否適合單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，是否針對單位各業(yè)務(wù)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，是否有效提高單位公共服務(wù)質(zhì)量，無人關(guān)心。這嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果。

（三）不能有效監(jiān)督，制度無法落到實(shí)處

雖然單位建立了內(nèi)部控制制度，但內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制尚未健全，大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部監(jiān)督基本上都是由本單位財(cái)務(wù)人員兼任，獨(dú)立性不強(qiáng)，監(jiān)督點(diǎn)通常停留在對普通經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的考評上，不能形成全面、有效的監(jiān)督，致使制度形同虛設(shè)，沒有落到實(shí)處，導(dǎo)致業(yè)務(wù)流程風(fēng)險(xiǎn)、資金使用風(fēng)險(xiǎn)時(shí)有發(fā)生。

（四）單位人員緊缺，很難實(shí)現(xiàn)不相容崗位相分離的原則

行政事業(yè)單位均按其主要職能核定編制，在核定編制時(shí)沒有設(shè)置單位內(nèi)審部門或崗位，在現(xiàn)有的崗位中沒有做到授權(quán)批準(zhǔn)職責(zé)與執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)相分離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)與監(jiān)督審核職責(zé)相分離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)與會計(jì)記錄職責(zé)相分離；財(cái)產(chǎn)保管職責(zé)與會計(jì)記錄職責(zé)相分離；執(zhí)行業(yè)務(wù)職責(zé)與財(cái)產(chǎn)保管職責(zé)相分離。

四、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的改進(jìn)建議

（一）提高單位全體人員內(nèi)控意識

想要高效實(shí)施單位內(nèi)部控制，不僅需要單位負(fù)責(zé)人的積極支持；牽頭部門的協(xié)調(diào)、組織，更需要全員參與其中，全體員工即要充分掌握內(nèi)部控制知識，認(rèn)真落實(shí)內(nèi)部控制制度，還需明確各自的職責(zé)，建立不相容崗位相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)控體系。同時(shí)，還應(yīng)加強(qiáng)對全員進(jìn)行培訓(xùn)，不斷提高內(nèi)部控制意識，建立良好的內(nèi)部控制環(huán)境，有效履行內(nèi)部控制職責(zé)。

（二）根據(jù)單位風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)建立切實(shí)可行的內(nèi)控制度

單位內(nèi)部控制與現(xiàn)行的管理制度的主要區(qū)別就是突出了風(fēng)險(xiǎn)管理，在全面內(nèi)控的基礎(chǔ)上突出重要和高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的業(yè)務(wù)。行政事業(yè)單位一定要從單位實(shí)際業(yè)務(wù)流程出發(fā)，梳理出各業(yè)務(wù)流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，合理選擇風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，實(shí)現(xiàn)無形的制衡機(jī)制，真正做到預(yù)防控制、事中控制和風(fēng)險(xiǎn)評估相結(jié)合，建立一個(gè)適用于本單位的有效降低關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部控制體系。

（三）設(shè)立單位內(nèi)審機(jī)構(gòu)，確保監(jiān)督落實(shí)到位

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)指定內(nèi)審部門或崗位作為內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施主體，主要針對單位內(nèi)控管理制度的建立，制度執(zhí)行的效果，關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置等情況進(jìn)行定期或不定期的檢查。通過內(nèi)部監(jiān)督可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制存在的問題，只有內(nèi)部監(jiān)督落實(shí)到位，單位才能改進(jìn)制度中的不合理，把風(fēng)險(xiǎn)控制在合理的可承受范圍之內(nèi)，高效執(zhí)行內(nèi)控制度。

（四）制定嚴(yán)格的國有資產(chǎn)管理制度，并有效執(zhí)行

單位制定資產(chǎn)管理制度，應(yīng)當(dāng)明確各種資產(chǎn)的歸口管理，合理制定購置計(jì)劃，優(yōu)化固定資產(chǎn)配置；應(yīng)當(dāng)明確資產(chǎn)使用和保管責(zé)任人；應(yīng)當(dāng)按照國有資產(chǎn)管理規(guī)定明確資產(chǎn)的調(diào)撥、租借、對外投資、處置的程序、審批權(quán)限和責(zé)任，加強(qiáng)驗(yàn)收、入庫、登記、出庫、調(diào)撥使用等管理；應(yīng)當(dāng)建立資產(chǎn)臺賬；應(yīng)當(dāng)定期清查、盤點(diǎn)固定資產(chǎn)；應(yīng)當(dāng)做好資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)、分析，實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)管理，且將制度執(zhí)行到位。

（五）加強(qiáng)不相容崗位管理

單位應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，科學(xué)設(shè)置關(guān)鍵崗位，明確各崗位職責(zé)清單，通常要求決策、執(zhí)行和監(jiān)督階段職責(zé)劃分清晰，有分離措施。做到事崗匹配、人盡其才，確保單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離。單位關(guān)鍵崗位應(yīng)定期輪崗或采取替代控制措施，這樣可有效防止舞弊的發(fā)生，確保國有資產(chǎn)保值、增值。

五、結(jié)束語

總而言之，內(nèi)部控制制度的建立和完善是目前所有行政事業(yè)單位的重點(diǎn)工作，是其公共職責(zé)有效履行的重要保障，其效果的優(yōu)劣，直接影響著我國各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。行政事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)對內(nèi)部控制的重視，建立科學(xué)的組織架構(gòu)、完善風(fēng)險(xiǎn)評估體系、合理防范風(fēng)險(xiǎn)、積極推進(jìn)信息化建設(shè)、切實(shí)加強(qiáng)人才培養(yǎng)、建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，更好的發(fā)揮行政事業(yè)單位的職能，使其更好地服務(wù)社會大眾。