重大專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理問題研究
——以軍工科研事業(yè)單位為例

李雅萍

（中國工程物理研究院慣約實(shí)施管理中心，四川 綿陽 621999）

一、專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理概述

（一）專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理定義

專項(xiàng)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)包括合同經(jīng)費(fèi)和計(jì)劃任務(wù)經(jīng)費(fèi)兩類。合同經(jīng)費(fèi)是指管理中心同任務(wù)承擔(dān)單位以合同形式明確的任務(wù)及經(jīng)費(fèi)。計(jì)劃任務(wù)經(jīng)費(fèi)是指管理中心直接以計(jì)劃方式確定年度目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費(fèi)額度的部分總體論證及技術(shù)協(xié)調(diào)類型的任務(wù)經(jīng)費(fèi)。

本文所探討的專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理，是指管理中心負(fù)責(zé)的整個(gè)專項(xiàng)所有的年度合同經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審核、匯總、上報(bào)、請領(lǐng)劃撥、調(diào)整審批、使用指導(dǎo)、監(jiān)督檢查、合同驗(yàn)收等整個(gè)全流程的預(yù)算經(jīng)費(fèi)的管理工作。專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理原則是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、按級負(fù)責(zé)、分工管理、單獨(dú)核算、專款專用。

（二）專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理特點(diǎn)

專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)采用的是計(jì)劃模式下的合同制管理模式：即管理中心下達(dá)年度任務(wù)計(jì)劃指標(biāo)后，各任務(wù)單位編制經(jīng)費(fèi)預(yù)算明細(xì)并擬制合同初稿，管理中心進(jìn)行審核、洽談、匯總、報(bào)批后與任務(wù)單位簽訂正式合同，后期經(jīng)費(fèi)的使用嚴(yán)格參照合同預(yù)算執(zhí)行，有預(yù)算變更時(shí)履行報(bào)批報(bào)備手續(xù)。由于專項(xiàng)每年的計(jì)劃任務(wù)各不相同，再加上各承研單位都有其行業(yè)和專業(yè)特點(diǎn)，因此形成了專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理的獨(dú)特特點(diǎn)：預(yù)算經(jīng)費(fèi)計(jì)劃性強(qiáng)、編制單位多、專業(yè)性強(qiáng)、編寫難度大、審核難度大。

二、專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理存在的問題

（一）合同簽訂周期與實(shí)際執(zhí)行周期不一致

管理中心與任務(wù)單位簽訂的年度合同均是按照公歷自然年度整年簽訂，但每年裝發(fā)新的計(jì)劃任務(wù)和經(jīng)費(fèi)預(yù)算下達(dá)一般都要到下半年，待管理中心再進(jìn)行計(jì)劃任務(wù)分解、各單位預(yù)算明細(xì)編制、合同洽談簽訂，再到經(jīng)費(fèi)下?lián)芎箝_始執(zhí)行，往往已到年底，這就直接造成年度合同的實(shí)際執(zhí)行周期與合同簽訂的執(zhí)行周期不一致。這種項(xiàng)目資金與項(xiàng)目進(jìn)度不符的情況不僅嚴(yán)重影響了專項(xiàng)年度任務(wù)的順利實(shí)施，還造成了合同在執(zhí)行中存在經(jīng)費(fèi)不到位、年度任務(wù)無法開展、合同任務(wù)量不變但實(shí)際執(zhí)行周期縮短或延遲、合同驗(yàn)收被迫推遲以及合同驗(yàn)收實(shí)際周期與簽訂周期也不相符等問題。

（二）合同任務(wù)與預(yù)算經(jīng)費(fèi)不匹配

每年專項(xiàng)的預(yù)算經(jīng)費(fèi)由管理中心按照裝發(fā)下達(dá)的任務(wù)目標(biāo)和經(jīng)費(fèi)量分解到各課題和承研單位，任務(wù)單位再根據(jù)下達(dá)數(shù)進(jìn)行預(yù)算經(jīng)費(fèi)明細(xì)的編制和課題任務(wù)的分解，最后與管理中心進(jìn)行合同洽談并簽訂。這種計(jì)劃性模式很可能會造成本年的預(yù)算經(jīng)費(fèi)和任務(wù)不匹配，或者與單位實(shí)際情況不符。

（三）任務(wù)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制專業(yè)性不強(qiáng)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行率低

一方面，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制工作的專業(yè)性較強(qiáng)，需要相關(guān)業(yè)務(wù)人員和財(cái)務(wù)人員共同配合完成。但在實(shí)際工作中預(yù)算的編制一般都是科研業(yè)務(wù)人員，其普遍缺少財(cái)務(wù)專業(yè)背景，編制的預(yù)算專業(yè)性不強(qiáng)且效果較差。

另一方面，經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制不準(zhǔn)確，缺乏合理的前期調(diào)研。尤其是缺乏對項(xiàng)目執(zhí)行中影響因素的考慮，對核算分?jǐn)傄罁?jù)考慮不充分，或盲目添置固定資產(chǎn)，重復(fù)購置已有的儀器設(shè)備，或者虛報(bào)預(yù)算。這樣不僅造成許多重復(fù)購置的設(shè)備利用率極低出現(xiàn)閑置，更造成大量項(xiàng)目資金結(jié)余，單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率較低。

（四）任務(wù)單位缺乏專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理制度，財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)管理脫節(jié)，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)核算不規(guī)范

首先，許多任務(wù)單位對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理重視不足，沒有根據(jù)專項(xiàng)工程有關(guān)的法規(guī)制度制定適合本單位的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度，或者雖有制度，但制度本身的科學(xué)性較低且與實(shí)際專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理需要不吻合。其次，單位的財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門脫節(jié)，預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理混亂，無法根據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)度合理安排資金支付，使得財(cái)務(wù)監(jiān)督流于形式。

（五）專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)內(nèi)部審核與監(jiān)管機(jī)制缺位，內(nèi)部控制水平低

任務(wù)單位對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算和使用缺少完備的內(nèi)部審核與監(jiān)管機(jī)制，導(dǎo)致相關(guān)管理人員的違規(guī)行為很難被及時(shí)發(fā)現(xiàn),而事后監(jiān)管又無法及時(shí)改變專項(xiàng)資金使用中存在的問題與漏洞，這使得專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)資金經(jīng)常被擠占挪用或者使用效率低。有的單位雖然有內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)管的相關(guān)制度，但由于相關(guān)人員對監(jiān)督機(jī)制不重視、內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督開展的不經(jīng)常不規(guī)范或者怕造成內(nèi)部相關(guān)人員利益沖突等原因，造成內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督工作敷衍，產(chǎn)生不了實(shí)質(zhì)性的影響，監(jiān)管力度被大大削弱。

（六）管理中心和上級主管部門對任務(wù)單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管機(jī)制不完善

首先，管理中心對任務(wù)單位經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審核力度不強(qiáng)。由于每年專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算量巨大，而管理中心財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)部門人員配備嚴(yán)重不足，無法逐條審核每個(gè)合同的每項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)和經(jīng)費(fèi)明細(xì)，并從整體和全局來把握關(guān)聯(lián)性和合理性。

其次，管理中心對任務(wù)單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用的監(jiān)管力度較弱。管理中心對任務(wù)單位的預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理，日常更多的只是行使了下?lián)芰x務(wù)，沒有很好地履行監(jiān)督的權(quán)利，即便是監(jiān)督，基本也是項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)的事后監(jiān)督，在任務(wù)單位的經(jīng)費(fèi)使用過程中很少開展伴隨審計(jì)工作，導(dǎo)致許多單位預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理混亂、專項(xiàng)資金被侵占。

最后，在外部監(jiān)督方面，上級主管部門對任務(wù)單位的專項(xiàng)審計(jì)工作頻率低且無法形成常態(tài)化，無法對各單位的專項(xiàng)資金管理實(shí)現(xiàn)全過程動態(tài)監(jiān)控，再加之信息不對稱，造成審計(jì)時(shí)很難判斷經(jīng)費(fèi)使用的合理性和科學(xué)性。

三、專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理問題解決方法探討

（一）按照合同實(shí)際執(zhí)行期間簽訂年度任務(wù)合同，預(yù)算經(jīng)費(fèi)使用和專項(xiàng)任務(wù)開展同步

每年合同簽訂的項(xiàng)目執(zhí)行時(shí)間應(yīng)調(diào)整為合同實(shí)際開始執(zhí)行的時(shí)間，合同期間調(diào)整為實(shí)際任務(wù)開展期間。這樣既避免了合同的簽訂期間與實(shí)際執(zhí)行期間以及合同驗(yàn)收周期不一致的情況，同時(shí)也解決了許多合同的任務(wù)時(shí)間得不到保障的問題。

（二）合同的洽談簽訂從實(shí)際出發(fā)，給予預(yù)算一定調(diào)整空間

在合同洽談簽訂過程中，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，對于預(yù)算經(jīng)費(fèi)與合同任務(wù)確實(shí)不匹配的情況，給予預(yù)算一定的調(diào)整空間，打破計(jì)劃下達(dá)后就不能更改的模式，以改變合同任務(wù)與預(yù)算經(jīng)費(fèi)匹配度不高，關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)、后期經(jīng)費(fèi)使用不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臓顩r，提高預(yù)算經(jīng)費(fèi)的實(shí)際使用效率。

（三）制定有效的專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理制度，健全成本核算管理體系

首先，任務(wù)單位應(yīng)根據(jù)專項(xiàng)工程相關(guān)的管理制度和經(jīng)費(fèi)使用要求，制定或完善適合本單位的專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理制度，以增強(qiáng)內(nèi)部人員對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的重視。管理制度可以從項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算、可行性研究評價(jià)、項(xiàng)目實(shí)施、經(jīng)費(fèi)使用、財(cái)務(wù)核算方法等多環(huán)節(jié)入手規(guī)范操作流程和標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行的約束力和嚴(yán)肅性，使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)能得到合理的使用。

其次，為了保障專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的專款專用，還需要健全完善預(yù)算經(jīng)費(fèi)的核算管理體系。在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)審批后，各部門在使用執(zhí)行過程中要以預(yù)算為依據(jù)，明確專項(xiàng)資金使用范圍，與單位日常辦公經(jīng)費(fèi)或者其他項(xiàng)目配套資金嚴(yán)格區(qū)分開，切實(shí)控制好專項(xiàng)資金收支。對于確需調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)按照專項(xiàng)管理規(guī)定報(bào)備、報(bào)批，履行相關(guān)程序，完備相關(guān)手續(xù)。

（四）建立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫，保證預(yù)算編制的真實(shí)性、合理性和有效性

任務(wù)承擔(dān)單位應(yīng)建立專項(xiàng)預(yù)算編制數(shù)據(jù)庫，作為專項(xiàng)預(yù)算編制的參考。具體方法首先是對本單位在專項(xiàng)中承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行全面調(diào)研評估，在大量查閱項(xiàng)目有關(guān)數(shù)據(jù)以及歷史數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，對于預(yù)算中可能涉及或者過去已涉及的預(yù)算項(xiàng)目分類建立全面細(xì)化的預(yù)算條目，同時(shí)對原有專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)使用情況加以分析和利用，列出同類項(xiàng)目支出進(jìn)行比較，合理確認(rèn)同類項(xiàng)目的支出標(biāo)準(zhǔn)作為預(yù)算編制的參考，從而增加預(yù)算編制的合理性和實(shí)效性。

（五）設(shè)立專項(xiàng)財(cái)務(wù)助理進(jìn)行經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制與管理，不斷完善專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理體系

任務(wù)單位應(yīng)設(shè)立財(cái)務(wù)助理制度，財(cái)務(wù)助理可以為科研人員在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)測算、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和項(xiàng)目驗(yàn)收等方面提供全方位支撐，使專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在使用過程的規(guī)范性得以保證。在日常工作中應(yīng)不斷加強(qiáng)對財(cái)務(wù)助理人員職業(yè)素養(yǎng)的培訓(xùn)和提高，尤其是加強(qiáng)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的培訓(xùn)，以保證項(xiàng)目資金利用的最大效能。

（六）建立健全專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)的內(nèi)部審核與監(jiān)督機(jī)制，明確各級責(zé)任人

建立健全專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理的審核與監(jiān)督機(jī)制，不斷提高內(nèi)控管理水平，是任務(wù)單位加強(qiáng)專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)管理的重要保障。一方面，建議在經(jīng)費(fèi)使用過程中，由單位業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)共同審核、并通過課題負(fù)責(zé)人審批與財(cái)務(wù)部門復(fù)核后方可計(jì)入項(xiàng)目成本；另一方面，建議任務(wù)單位成立專項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組，作為專項(xiàng)工作的決策領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu),定期召開專項(xiàng)討論會,研討項(xiàng)目的建設(shè)情況，對重要的事項(xiàng)要求執(zhí)行部門定期匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)度；最后，建議成立專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的審計(jì)監(jiān)督小組，專門負(fù)責(zé)項(xiàng)目實(shí)施過程中具體的任務(wù)實(shí)施和經(jīng)費(fèi)使用的審核把關(guān)，并把這種監(jiān)督審計(jì)工作作為常態(tài)，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)指導(dǎo)解決，并定期向?qū)ｍ?xiàng)領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)。已設(shè)立內(nèi)審部門的單位，爭取做到事前、事中以及事后的全流程的審計(jì)監(jiān)督，對評價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋，提出審計(jì)意見并指導(dǎo)整改。

（七）管理中心應(yīng)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的審查，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管力度

在日常經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)管過程中，管理中心一方面應(yīng)定期不定期地對任務(wù)單位進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，對單位的專項(xiàng)資金形成常態(tài)化的外部監(jiān)督管理，防范資金使用風(fēng)險(xiǎn)，遏制不規(guī)范資金使用現(xiàn)象；另一方面，對于跨度時(shí)間長經(jīng)費(fèi)量大專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目在進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)或驗(yàn)收時(shí)，也可引入注冊會計(jì)師幫助審計(jì)，以提高審計(jì)監(jiān)管水平。檢查結(jié)束后，任務(wù)承擔(dān)單位應(yīng)當(dāng)按照檢查組提出的意見、在規(guī)定限期內(nèi)整改落實(shí)，并將整改情況及時(shí)反饋給檢查組。

（八）管理中心應(yīng)建立有效的預(yù)算執(zhí)行率考核評價(jià)體系，健全激勵(lì)機(jī)制

管理中心應(yīng)建立專項(xiàng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行考核評價(jià)體系，量化預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行各環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，按合同周期對任務(wù)單位進(jìn)行考核打分，并同時(shí)明確獎(jiǎng)懲條件。通過獎(jiǎng)懲制度將有效激勵(lì)機(jī)制引入到項(xiàng)目資金管理中，并及時(shí)承諾兌現(xiàn)，這樣才能更有效地促進(jìn)項(xiàng)目資金的高效管理，降低財(cái)務(wù)舞弊事件的發(fā)生。對于截流、擠占，不按規(guī)定用途使用預(yù)算資金的單位，應(yīng)緩撥、停撥其預(yù)算經(jīng)費(fèi)并嚴(yán)肅追究責(zé)任。對預(yù)算執(zhí)行率低或預(yù)決算差異太大的單位在下年度的經(jīng)費(fèi)申請時(shí)應(yīng)作為重點(diǎn)考察監(jiān)管對象。