消費稅改革的多維透視：財政之于國家治理的實踐邏輯

馬萬里

(山東大學商學院，山東 威海 264209)

黨的十八屆三中全會賦予財政新的歷史定位——國家治理的基礎和重要支柱，這既是新時期對財政作用認識的進一步深化，也包含著對財政發揮引領性作用、實現國家治理現代化的現實期許。因此，財政之于國家治理不僅局限于理論上的解讀與演繹，即理論邏輯；亦應從具體的改革實踐著手，在更加具象化的時空境遇中感知財政之于國家治理的功能機制，即實踐邏輯。消費稅改革即是財政之于國家治理實踐邏輯的體現。2019年10月9日，國務院印發了《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，在繼續保持增值稅“五五分享”的同時，后移消費稅征收環節并穩步下劃地方。由于消費稅改革超越了自身的局部均衡視域，使其具有一般均衡的政策效能，從而凸顯財政改革牽一發而動全身的杠桿效應。由此可見，作為一項“頂層設計”，消費稅改革因其具有“一體多面”的多重效應，從而對國家治理現代化具有重要的實踐意義。基于如上背景與意義，本文將著重回答以下問題：消費稅征稅環節下移對消費稅自身以及社會治理會產生什么影響？《消費稅立法(征求意見稿)》的出臺對國家治理體系和治理能力現代化意味著什么？消費稅征稅權改變對理順政府間財政關系有什么現實意義？當我們進一步將視野投向更為現實的國家治理主體——地方政府時，消費稅改革對地方政府政策遵從有哪些激勵效果？

一、財政與國家治理：邏輯關聯與功能機制

(一)從影響機制看，財政是國家治理的物質基礎，為各項政策的落實提供財力保障

財政與國家治理的領域高度契合。經濟領域，通過財政資金和稅收杠桿調整產業結構，推動供給側結構性改革；利用稅收返還和補貼政策優化區域和城鄉結構，帶動國家全局發展；支持創業孵化基地等建設，促進大眾創業、萬眾創新，穩定就業。政治領域，穩定的財政收入為保障國家安全、營造安定和諧的社會環境提供了堅實的物質基礎。文化領域，財政在教育事業發展上投資巨大，有利于培養高素質人才，為國家文化“軟實力”的提高儲備大量人力資源。社會領域，財政始終是改善民生的中堅力量，在養老、醫療、衛生、教育等方面發揮著基礎性作用。生態領域，環境保護稅的征收配合大量綠色發展政策的實施，多方面引領企業轉變發展方式，助推可持續發展。從國際上看，各國政府早已放棄“守夜人”角色，以自由競爭為前提的公共財政論早已破產，財政只會更加深入地干預社會經濟活動(1)葉子榮、段龍龍：《“國家治理論”：中國特色社會主義財政本質的科學闡釋》，《財政研究》2017年第1期。。可見，財政作用發揮的機制和方向與國家治理目標完全契合，并通過財力支持起到基礎和支柱性作用。

此外，財政活動的主體以往專指政府，財政收入及支出的取得、規模和方向均取決于政府意志。在“多元交互共治”(2)高培勇：《論中國財政基礎理論的創新——由“基礎和支柱說”說起》，《管理世界》2015年第12期。的現代國家治理理念下，政府不僅是治理的主體，而且也是被治理的對象；社會不再只是被治理的對象，也是治理的主體。由此可以達成國家治理主體之間的良性互動，即：政府通過稅收等手段籌措財政收入以服務社會，社會主體通過預算監督等渠道約束政府行為。財政在國家治理中起到了橋梁作用，正如熊彼特所言：“現代國家的形成與國家財政的變化相伴而生”(3)[美]約瑟夫·熊彼特：《經濟分析史》第1卷，朱泱、李宏譯，北京：商務印書館，1991年版，第302頁。。

(二)從技術手段看，財政作為重要的國家治理政策工具，可以直接解決社會問題

從社會維度上看，國家治理的落腳點是民生，財政正是通過提供社會保障和公共服務，以“公平”促民生(4)劉尚希：《財政與國家治理：基于三個維度的認識》，《中國財經報》2015年7月7日。。財政本身的決策、執行運轉等直接體現了國家治理的重要內容。財政的諸多手段均有此效用。首先，從轉移支付制度看，通過專項轉移制度扶持、均衡地區和產業發展；通過社會保障金制度解決收入分配差距問題；通過養老金、撫恤金、失業補助等照顧特殊群體發展。其次，從預算管理體制看，通過預算收支安排調節政府和公民等國家治理主體的利益關系；通過財政收支透明化保障公民民主監督，提高政府服務意識。再次，通過稅收調節政府和市場經濟主體的關系，為企業發展和創新提供更加寬松的環境，促進經濟高質量發展。此外，通過政府間財政關系的調整，合理劃分中央和地方政府的財權和事權，使中央政策的制定更精準地切合地方利益需要，提升地方政府政策執行的積極性，提高公共服務供給效率，滿足社會需要。

(三)從結構優化的角度看，財政制度的現代化與國家治理體系的現代化息息相關

財政的發展和完善本身就是國家治理現代化的一部分。美國政治學者福山把現代政治諸要素歸納為三點，即“強大的國家、法治和負責制政府”(5)[美]弗朗西斯·福山：《政治秩序的起源：從前人類時代到法國大革命》，毛俊杰譯，桂林：廣西師范大學出版社，2014年版，第424—435頁。。所以，國家治理體系現代化的當務之急是完善法制，建立責任體系，提高依法治國水平。然而，到目前為止我國仍未在稅收和預算方面建立嚴密的法律體系。因此，稅收主體法的制定應盡早提上日程，各單行稅法也應盡早確立。目前我國各級政府問責機制尚不完善，存在權力濫用、官員行為異化的現象。這些也依賴法律的不斷完善加以解決。依法治稅作為依法治國方略實施過程中的必要部分，稅收相關法律法規的完善是國家治理體系現代化的必由之路，是國家治理能力現代化水平提高的體現。

作為財政制度的組成部分，消費稅改革會對國家治理體系和國家治理能力以及二者的有機互動產生重要影響。因此，下文將在財政與國家治理的關聯框架內，詳細闡釋消費稅改革與國家治理的互動關系及其對國家治理的影響。

二、消費稅改革與有效社會治理

(一)稅收紐帶下的國家與社會互動

當國家發展由低級進入到高級階段以后，國家治理的核心任務必然是由維護統治階級利益為根本目的轉向維護公共權力的公共性，因此，“公共性是國家公共權力的基本特征，也是國家公共權力的善性之源”(6)向玉喬：《國家治理的倫理意蘊》，《中國社會科學》2016年第5期。。由于在本質上是公共的，公共權力因而只能用于處理社會公共事務，維護社會公共利益。在國家治理現代化背景下，公共權力的適用范圍只能是個人所無法有效發揮作用的社會公共領域，國家治理的首要價值目標在于維護社會公共利益，滿足社會公共需要。可見，公共權力運行的成本來源于社會公眾的稅收繳納，從而形成現代社會的“稅收國家”(7)[美]熊彼特：《稅收國家的危機》，[美]哈羅德·M.格羅夫斯：《稅收哲人：英美稅收思想史二百年》，劉守剛等譯，上海：上海財經大學出版社，2018年版，第180—221頁。。因此，稅收國家是納稅人和國家之間雙向互動的基本模式。如圖1所示，在國家與社會雙向互動的社會治理模式下，國家以稅收的形式取得足夠的財政收入，用以滿足公共需要，從而確保在社會各領域“脫嵌”的同時，以稅收和公共支出的形式使脫嵌領域“有機”(8)“有機”對應的是“機械”，源于涂爾干的社會分工思想。涂爾干認為，在勞動分工較低的傳統文化中，大多數的社會成員從事相似的職業，共同的經驗和共享的信念使他們相互結合，是相似性的緊密聯系，社會是個幾無分化的同質體，社會與個人的關系也是直接的，其成員之間的團結可稱之為機械團結。有機團結指由于社會的分化，每個人都按照社會的分工執行某種特定的或專門化的職能，這種分工或分化使每個人都在一定程度上必須依賴其他人，每個人的個性不僅可以存在而且也成為與其他人相互依賴的基礎與條件，由此形成社會有機統一體。參見埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，北京：生活·讀書·新知三聯書店，2017年版，第33—92頁。地“嵌含”于社會之中(9)波蘭尼認為，市場經濟是廣義經濟體的一部分，而經濟體又是更廣義社會體的一部分，因此，當經濟、政治、宗教等從社會“脫嵌”以后，如何使這些分立的領域能夠有機地嵌含于社會之中，從而達至終極目標——公平正義，是現代國家面臨的重要挑戰。參見[英]卡爾·波蘭尼：《巨變：當代政治與經濟的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學文獻出版社，2017年版，第110頁。。在此過程中，國家的權威合法性與社會認同共同構成了國家建構的財政邏輯。

圖1 國家與社會間的有機互動

我國現行的消費稅滿足國家籌集財政收入的作用凸顯，而抑制不良消費、糾正外部經濟、調節收入分配的功效不彰。國家治理現代化下財政的新定位要求進行新一輪財稅體制改革，建設兼具促進市場繁榮發展、收入公平分配和建設和諧社會三種功能的現代稅收制度(10)樓繼偉：《深化財稅體制改革，建立現代財政制度》，《求是》2014年第20期。。因此，消費稅征收環節后移有利于實現如上社會治理目標，實現國家與社會之間的良性互動。

(二)消費稅納稅環節后移有利于提升社會治理效果

1.有利于稅收產生地和納稅實現地的統一，實現地區間公平收入分配

生產環節征收消費稅，納稅的實現地在產品的生產地，而稅收的產生地是在消費地，導致地區間稅收收入不均衡。此外，在跨境電子商務蓬勃發展的現實下，對消費者購自國外的消費品，生產地納稅原則使得最終在國內實際消費的國外商品規避了納稅環節，生產地與消費地的分離造成了稅款流失(11)根據中央財經大學財政稅務學院課題組發布的《電商稅收流失報告》，由于稅收征管能力弱和納稅人主動納稅意識不強等原因，電商交易的總體稅收流失額正逐年攀升。參見《電商稅收流失的堵與疏》，http：//finance.sina.com.cn/roll/2016-12-30/doc-ifxzczsu6246702.shtml。。消費環節征收消費稅，減少了按生產環節征稅造成的稅收流失，稅收收入匯集到了消費者所在地，消費稅的實際負擔人和納稅人相一致，稅收產生地和實現地相統一，有利于地區間稅收收入的公平分配。

2.有利于構建現代稅制

國家治理現代化要求稅制改革的方向是構建以直接稅為主體的現代稅制(12)賈康：《新一輪稅制改革的重點與實現路徑》，《中國財經報》2014年10月14日。，不斷提高直接稅比重。中國目前尚處于間接稅為主體的稅制結構，因此，提高直接稅比重有兩種思路：一是保持現有間接稅總量格局不變，通過新開征直接稅稅種來增加直接稅收入比重；二是保持現有間接稅總量格局不變，通過減速、減量并完善直接稅征管，降低現有間接稅收入并增加直接稅的比重。二者比較，前者屬于典型的稅負增加型稅改，必然會遭到來自社會各方的阻力，而后者因總量負擔不變，相對易行。由于在消費環節征收消費稅，稅負無法轉嫁，納稅人與負稅人一致，從而使消費稅具有了直接稅的特征，有利于以直接稅為主體的現代稅制建設。

3.有利于提高國家認證能力，提升國家和社會的互動效果

“認證”指在數據與人或物之間建立一一對應的關系，就是信息統計(13)王紹光：《國家治理與基礎性國家能力》，《華中科技大學學報(社會科學版)》2014年第3期；尤陳俊：《當代中國國家治理能力提升與基礎性國家能力建設》，《法制與社會發展》2015年第5期。。當前消費稅之所以實行生產環節征稅，這跟國家信息統計的認證能力不足有關。信息技術將人類推進到知識經濟時代，從而突破了國家和各種社會組織之間的界限，突破了官僚制組織的層級壁壘。建立在知識經濟基礎之上的信息社會，必然要求構建一個與之相匹配的信息交流涌動機制，因為任何決策都依賴于信息，通過信息披露、信息凸顯、信息可視化、信息預警等，可以達到干預決策行為的目的。消費環節征收消費稅，由于納稅人眾多，消費信息獲取是關鍵，從而要求國家稅收征管機構必須增強民眾消費信息的獲取能力。以統計數據質量為中心，以強化認證能力在稅收征管中的作用為導向，普及信息化征管、大數據建設等高科技征管手段的應用，這是創新國家治理方式的有效途徑，有利于提升國家和社會的互動效果。

4.有利于從整體上提升社會治理效果

現行消費稅名義上由生產者納稅，但實際上生產者在價格鏈條中將稅負通過轉移定價(14)生產企業以較低價將產品出售給分公司，再由分公司以正常的市場價格出售商品，由于大部分商品的消費稅只在生產環節轉入銷售環節的第一個環節征收，在從價計稅的征稅方式下，較低的銷售價格意味著較低的消費稅稅收繳納，生產廠商以此減少出廠環節消費稅的征收。、返利協議(15)生產商直接以低價將商品出售給銷售企業而無需再建子公司，貨物發出之前與銷售企業達成返利協議，商品銷出后通過返利給予生產企業差價補回，以達成返利部分免交消費稅。、分別銷售(16)由于成套商品的稅率高于拆分后部分商品的稅率，生產企業以低稅率將拆分后的部分商品銷售給銷售企業，由銷售企業完成商品的組裝以及最終的消費，便減少了生產廠商出場環節所需繳納的消費稅。等各種手段轉嫁到消費者身上。一方面，在征稅對象普遍性的征收原則下實際上凸顯了稅收累退性的弊端，不能有效發揮公平收入分配職能(17)聶海峰、劉怡：《城鎮居民間接稅負擔的演變》，《經濟學》(季刊)2010年第4期；聶海峰、劉怡：《城鎮居民的間接稅負擔：基于投入產出表的估算》，《經濟研究》2010年第7期。；另一方面，由于消費稅稅負的隱蔽性，消費者感受不到切身影響，從而不能很好地發揮抑制不良消費的作用。此外，生產環節征稅不利于規范生產企業行為，營造公平有序的社會環境。征稅環節后移能夠使消費稅向直接稅的性質轉變，彌補了間接稅不能實現稅負公平和量能負擔原則的弊端，在調節收入分配差距、發揮自動穩定器功能方面作用較為突出，有利于社會公平正義目標的實現，有效避免生產企業逃避稅收，減少企業避稅行為。此外，消費環節征稅有利于引導消費者理性消費，調節生產結構，以實現綠色發展、可持續發展，矯正社會不良行為，實現社會治理方式轉變，提升社會治理效果。

三、消費稅改革與貫徹依法治國基本方略

(一)稅收法定與依法治國

依法治國是國家治理的基本方略。十九屆四中全會強調堅持和完善中國特色社會主義法制體系，提高黨依法治國、依法執政能力。因此，要進行高效的國家治理，需以良好的法律基礎作為保障，具體到稅收領域，則體現在稅收法律體系現代化建設上。稅收法定已經成為現代社會稅法的基本原則，是稅收法治與依法治國的內在要求和體現。良法基礎上才能有良治和良序(18)張千帆：《良法 良治 良序》，《炎黃春秋》2015年第8期。。為了使公民的財產權免遭非法侵害，就必須要求對稅之課征有法律依據，依法治稅。由此，推進消費稅立法有利于完善稅收法制，規范政府征稅行為，提高稅收法治水平，保障納稅人的切身利益。

圖2 消費稅立法與依法治國

截至目前，我國18個稅種中僅有個人所得稅、企業所得稅和環境保護稅三部稅法，稅法制定過程也存在過度仰仗法規、部門規章及司法解釋決定具體實施方法的弊端。在地方層面，稅收法律約束性不強，法律效果受限，加之不同地區稅法標準不同，使各地稅收實施效果存在較大差異(19)劉尚希、樊軼俠：《論高質量發展與稅收制度的適應性改革》，《稅務研究》2019年第5期。為了完善稅收法律制度，貫徹依法治國基本方略，財政部、國家稅務總局于2019年12月3日發布了《中華人民共和國消費稅法(征求意見稿)》，以法制為消費稅改革保駕護航。因此，消費稅立法的推出是依法治稅乃至依法治國的實質性舉措，制定稅收單行立法是稅收法治化的體現，為落實稅收法定原則奠定基礎。

(二)消費稅立法有利于貫徹依法治國基本方略

1.消費稅法的制定有利于提高稅收法治化程度

當前，我國稅收立法仍存在“法律倒置”現象和“授權立法多于職權立法”問題，稅收總則尚未制定，稅收領域問題的解決缺乏法律依據。稅收的重大決策權諸如征多少稅、向誰征稅、在哪個環節征稅、如何用稅等都由少數官員說了算，正處于“稅收國家的不完備形態”(20)姚軒鴿：《“稅收國家”內涵與類型新探——兼論建設完備型“稅收國家”的中國困境與策略》，《財稅法論叢》2014年第1期。，亟待徹底優化和完善。稅收法洽化建設的發展，是財稅法體系逐步建立和完善的必由之路，有利于切實保障納稅人的相關權益，完善稅法體系，使稅收運作有法可依。消費稅作為我國重要的稅種，其獨立稅種法律的制定本身就是稅收法律的一部分，有利于稅收立法進程的推進，進而提高我國稅收法治化程度。

2.消費稅法的制定有利于提高依法治國水平

治國憑圭臬，安邦靠準繩。國家不斷發展進步的過程也是法律制度體系不斷完善的過程。中國特色社會主義法治體系是全面依法治國的總目標總抓手，也是堅持和發展中國特色社會主義制度的重要支撐，是推進國家治理現代化的重要依據。國家制度與法律制度的關系是“體”與“形”、內容與形式、實體與載體的關系(21)張文顯：《國家制度建設和國家治理現代化的五個核心命題》，《法制與社會發展》2020年第1期。，因而消費稅法的制定一方面是中國特色社會主義法治體系建設的一部分，彰顯了國家對稅收法治建設的意志和決心；另一方面進一步促進了我國法律體系的完善，有利于執法人員有法可依，促進依法治國目標的實現。

3.消費稅法的制定有利于增強國家治理能力

習近平總書記指出，“全面依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命”(22)習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014年版，第62頁。。依法治國的有序推進有利于國家治理體系不斷完善，而優化與國家治理體系相適應的稅收制度是財稅體制改革的兩“翼”之一(23)劉尚希、武靖州：《從國家治理視角進一步推進財稅體制改革》，《國家治理》2019年第40期。。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，其作用需要政府通過征稅獲得財政收入為前提，以各種手段直接或間接干預經濟活動以維持社會秩序。此次消費稅法的制定，通過使消費稅征收有法可依，以法律手段保障稅收收入的獲得，為國家治理提供充足財源。通過稅收立法實現財稅體制改革以推進國家治理體系不斷完善，以制度保障增強國家治理能力。

(三)消費稅立法有利于中央和地方關系制度化與規范化

消費稅立法直接關系到中央與地方關系制度化與規范化。稅收體制作為處理中央和地方關系的載體，其制度化、規范化水平直接涉及中央和地方兩個積極性問題。從1994年實行分稅制到2003年所得稅分享方案的確立，到2008年成品油價格和稅費改革，再到2016年全面推進營業稅改征增值稅，歷次稅收體制改革的突出特征都表現為中央政府主導的自上而下的行政性關系調整(見表1)，中央和地方關系缺乏制度化保障機制，中央政府的決心和意志代替法律成為央地關系的準繩，制度化的權力配置與調整模式的缺位是目前中央和地方關系不盡協調的主要原因。

表1 行政性稅收體制變革

稅收體制以及央地分配關系的制度化是央地關系從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程，是央地關系發展和成熟的過程，同時也是國家治理體系規范化、有序化的變遷過程與現實表征。推動消費稅立法是上升到法律層面調節央地收入分配關系，是央地關系制度化和規范化的重要舉措，是十九屆四中全會“構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系”的要求與體現。

四、消費稅改革與理順政府間財政關系

(一)政府間財政關系與國家治理

國家治理依賴于國家能力。政府間財政關系作為國家治理制度體系的重要組成部分，它對國家能力有著至關重要的影響，進而決定著國家發展戰略目標能否得以順利實現(見圖3)，是國家治理現代化的主要實現機制。政府對公共服務的提供影響著國家的市場增進能力，政府的宏觀調控又影響了國家的組織動員能力，兩大能力作為國家能力的直接組成部分印證了國家治理現代化背景下改善政府間財政關系的必要性(24)呂冰洋：《“國家治理財政論”：從公共物品到公共秩序》，《財貿經濟》2018年第6期。。其中，公共服務供給能力直接影響了國家能力的實現。因此，建立財權與事權相適應的制度，加快推行新一輪財稅體制改革為地方政府提供財政收入保障，提升其公共服務能力，是當前理順政府間財政關系的重點。

圖3 政府間財政關系與國家能力

從實踐角度來看，分稅制改革后，我國政府間財政關系垂直不平衡的態勢出現并不斷強化，由此引申出的公共服務供給失衡、土地財政、地方債失控等一系列問題急需解決，政府間財政關系的再調整已經進入日程，因此，必須有效發揮地方政府在公共服務供給上的積極性，提升國家治理能力，服從服務于國家治理的現實需要。

(二)消費稅劃歸地方有利于規范政府間財政關系，提升國家治理能力

1.有利于地方稅系建設

分稅制改革以來，地方政府稅收自主權被不斷上移，全面“營改增”后地方政府徹底失去了主體稅種，直接后果是地方稅收所得均需從各種共享稅中被動取得，依靠稅收分成獲得的收入占地方總收入的80%左右，地方獨享稅僅占地方財政總收入的20%，一定程度上又回歸到了“分成制”的舊體制(25)呂冰洋：《政府間稅收分權的配置選擇和財政影響》，《經濟研究》2009年第6期。。按照財權與事權相適應的原則，迫切需要通過確立地方主體稅種、優化稅種結構以完善地方稅系。消費稅的部分稅目具有明確的地域性，受益對象大多為本轄區居民，將消費稅劃入地方稅系，符合受益原則。雖然消費稅在稅收收入上暫時不能彌補營業稅的缺失，但在稅收的調節作用上卻類似于營業稅，具有較為明顯的經濟調節作用。且消費稅稅收收入相對穩定，稅源較為集中，在分稅制之后稅收收入增長了20多倍，表現出了強大的增長潛力。將消費稅劃歸地方，為地方政府確立了自主稅種，擴大了地方政府的征稅自主權，優化了地方稅稅種的設置，有利于地方稅系的完善。

2.緩解地方政府財政支出壓力，提高公共服務供給能力

從橫向比較來看，美國聯邦政府本級財政支出占比在50%左右，法國中央政府本級支出高達80%，世界多數國家中央政府本級支出均在40%以上(26)馬海濤、任強：《我國中央對地方財政轉移支付的問題與對策》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2015年第6期。。反觀我國，分稅制以來中央政府財政支出比重持續走低，近幾年僅占15%，除外交、國防等專屬支出外，其他財政支出主要由地方政府承擔。由于稅權的不斷上移、支出責任的不斷下放，我國中央與地方政府間存在顯著的“財政體制縱向不平衡”(27)李永友、張帆：《垂直財政不平衡的形成機制與激勵效應》，《管理世界》2019年第7期。。在防范化解地方債風險的背景下，消費稅劃歸地方可以一定程度地替代地方債成為地方政府的可支配財源。地方政府擁有對消費稅的全部征稅權后，可以根據地方發展特色和需要對消費稅進行自主調節，不斷提高籌集財政收入的能力，將更有利于緩解稅收不足的窘境，可以填補地方財政收支缺口，增強地方政府的公共服務供給能力。

3.有利于建立協調均衡的政府間財政關系，提高國家治理績效

財權的不斷喪失和事責的不斷擴大，使得地方政府職能履行愈加被動，中央政府對地方政府轉移支付不合理并未解決地方政府財政壓力問題。大量轉移支付容易增加地方政府對轉移支付資金的依賴程度，財政支出規模往往呈現出非理性擴張態勢，產生“粘蠅紙效應”(28)付文林、沈坤榮：《均等化轉移支付與地方財政支出結構》，《經濟研究》2012年第5期；毛捷、呂冰洋、馬光榮：《轉移支付與政府擴張：基于“價格效應”的研究》，《管理世界》2015年第7期。。此外，地方政府預算內財源不足與財政壓力是造成土地財政、地方債擴張等的現實誘因之一(29)根據2018年統計數據，地方一般公共預算本級收入97905億元，地方政府賣地收入為65096億元，土地出讓收入約為同期地方一般公共預算的66.48%，2017年該比例為56.9%，顯示出地方政府對土地財政的強依賴性。數據來源：財政部網站。。由此可見，諸多現實問題的存在影響了政府間財政關系的良性運行，公共服務供給能力差異與地區差距問題依然嚴峻。消費稅劃歸地方有利于緩解地方政府的財政支出壓力，讓地方政府有足夠的財源履行政府間財政關系約定的職能職責，從而建立事權和支出責任相適應的制度，提高各級政府公共服務供給能力和水平。在中央和地方政府間財政關系良性運行的基礎上優化國家治理體系，持續釋放國家治理效能。

五、消費稅改革與地方政府政策遵從

(一)地方政府政策遵從與國家治理

黨的十九屆四中全會強調，“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并進一步強調“制度的生命力在于執行”。其中，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”(30)⑥ 習近平：《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。，換言之，治理體系即規范社會權力運行和維護公共秩序的一系列制度和程序；“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力”⑥。由此可見，國家治理體系和治理能力是一個有機的整體，其中的關鍵環節就在于執行，只有通過執行的過程，才能彰顯制度的生命力，才能確保國家治理能力在現代化的過程中不斷提升。

在國家治理的空間視域下，制度體系需要通過橫向和縱向的遵從過程才能轉化為執行力與治理能力(見圖4)：橫向體現為國家與民眾的關系，此時，國家治理能力體現為社會大眾對國家制度體系的遵從；縱向體現為中央與地方的關系，在行政吸納社會、行政借道社會組織(31)黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉型與社會組織發展》，《中國社會科學》2017年第11期。以及地方政府掌控經濟發展主動權(32)曹正漢、史晉川：《中國地方政府應對市場化改革的策略：抓住經濟發展的主動權——理論假說與案例研究》，《社會學研究》2009年第4期。的現實情境下，國家治理能力提升與治理目標的實現有賴于地方政府帶頭遵從國家治理制度體系，遵從中央政府的政策要求，維護中央政府權威。

圖4 橫縱維度下的制度遵從

在我國，政策、制度(33)關于制度與政策的關系，燕繼榮認為，把制度與政策放在二維空間來考察，由于制度本身具有多面性，因此，制度與政策可能具有不同的關系模式：(1)如果把制度視為政策形成的程序和機制，那么政策就是制度運行的結果；(2)如果把制度視為政策執行的規則，那么制度就是政策實施的工具和手段。參見燕繼榮：《制度、政策與效能：國家治理探源——兼論中國制度優勢及效能轉化》，《政治學研究》2020年第2期。的制定主體在中央，中央政府以國家整體利益為政策制定導向，力爭國家整體利益最大化。政策的執行主體在地方，地方政府上承中央，下連民眾。中央政府與地方政府利益一致，相互輔助和促進，國家治理績效才能最大化。然而，地方政府為增進自我利益，常常自發產生內生性的“偏離”行為，“上有政策、下有對策”，以變通方式執行中央政府的政策。地方政府行為偏離彰顯了政府行為短視化、機會主義的特點，造成公共服務供給結構失衡、公共資源利用無度、公共秩序混沌無序、公共組織效率缺失、公共政策執行失范(34)陳潭：《集體行動的困境：理論闡釋與實證分析——非合作博弈下的公共管理危機及其克服》，《中國軟科學》2003年第9期。等多方面問題，進而導致公共政策公共性偏離(35)王春城：《公共政策公共性偏離的發生機理》，《國家行政學院學報》2014年第4期。。一方面，地方政府行為不遵從損害了中央政府權威，不利于國家宏觀政策的制定和執行，中央政府統御全局、統領各方的能力受到質疑；另一方面，中央政府政策有效性削減，國家治理能力受到制約。因此，必須高度重視地方政府行為偏離問題。

(二)消費稅改革有利于調整地方政府利益導向，助力國家治理現代化

1.有利于調適地方政府的利益激勵，使地方與中央保持同心共向發展

中央與地方的關系，歸根結底是一種利益關系，作為利益的體現，中央政府代表的是國家的整體利益和社會的普遍利益，地方政府代表的是局部利益和地方的特殊利益(36)辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關系之結》，北京：中國社會出版社，2008年版，第18頁。，因此，新時代推進國家治理現代化需要穿透治理體系的結構之網，觸及地方政府的利益訴求，謀求更加現實的動力機制。消費稅下劃有利于維護地方利益，使地方政府在制度遵從上更有積極性。消費稅的征稅對象包含貴重首飾、高檔手表、小汽車等高價消費品，隨著人們生活水平的提高，這些奢侈品的購買量必將不斷提升，消費稅收入將會滿足地方政府更多的財政需求，支出壓力得以緩解。在此基礎上，地方政府能夠減少對土地財政和隱性舉債的依賴，順應了國家穩定房價、抑制房地產投機、防范重大風險的政策調整方向，使地方與中央保持同心共向發展，共同致力于國家治理現代化。

2.有利于提高地方政府政策執行力，提升國家治理能力

消費稅劃歸地方，對地方政府行為有正向的激勵作用。主體稅種的確立保障了地方政府的自主利益，理清了政策執行上由于中央政府與地方政府利益矛盾形成的內部障礙。固定財源的保障，破除了地方政府為維護自身經濟利益而在政策實施上選擇與引導方向相違背的行為桎梏，提高了執行中央政府政策、遵從中央政府制度的積極性。此外，消費稅立法使中央和地方間的利益分配關系更加規范化、制度化，這本身就是國家治理體系現代化的表現。地方政府依法征稅本身，就是對國家治理體系的遵從，不僅有利于規范我國經濟秩序和社會秩序，而且有利于中央政府頂層設計在地方層面的具體實施，從而提高國家治理能力，與國家治理現代化目標相契合。

3.有利于轉變地方政府行為導向，提高國家治理績效

此次消費稅改革將征稅環節下移為消費環節，一方面，地方政府的投資沖動受到抑制，有利于引導地方政府以轄區內居民的實際消費需要為導向進行產業結構調整和升級，激勵地方政府將發展重心由“物”轉移到“人”上，轉變以往由投資拉動經濟增長的發展模式，實現經濟向高質量發展的轉變。另一方面，地方政府要想獲得更多的財政收入，必然要采取措施引導和鼓勵當地居民進行消費，更加注重人民獲得感的提升。地方政府必將不斷加強城鄉基礎設施建設，提高治安管理能力，創造更多就業崗位，完善社會保障和科教文衛等相關公共服務供給，以吸引更多外來人口進入轄區內部生活和消費，有利于增加當地消費稅收入。在獲取充分的財政收入后，地方政府便有財力進行經濟建設，進而進一步改善消費環境，提升整個轄區的消費水平。這一運作機制就成為良好的經濟循環，同時也契合了我國經濟高質量發展的目標，有利于提高國家治理績效。

六、結語

在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的當下，消費稅改革對我國國家治理體系和治理能力現代化具有深遠的影響，表明我國國家治理體系日趨成熟與完善，從而助力于國家治理能力的不斷提升。與此同時，我們也應注意到此次消費稅改革的不足及其潛在的消極影響，從而有可能抑制其積極作用的有效發揮：一是改革后的消費稅基本延承了傳統生產環節征稅的做法(37)根據《中華人民共和國消費稅法(征求意見稿)》的相關規定，十五類應稅商品中，甲類卷煙和乙類卷煙實行生產和批發環節征稅；金銀首飾、鉑金首飾和鉆石及鉆石飾品實行消費環節征稅，超豪華小汽車實行生產和銷售環節征稅，其余商品實行生產環節征稅。參見《中華人民共和國消費稅法(征求意見稿)》，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810356/n810961/c5140457/content.html。，對地方政府由以“物”為本向以“人”為本的治理轉變激勵不足，并抑制了社會治理效果；二是消費稅征稅對象是不良消費、能源耗費、環境污染類商品，消費稅劃歸地方有可能激勵地方政府偏向稅基擴大的異化行為，從而與消費稅本身作為調節性稅種的政策意圖相違背；三是獲取更多稅收收入的動機有可能引發地方政府間橫向惡性稅收競爭，形成“以鄰為壑”式的稅收洼地效應。因此，應在消費稅立法與征管實踐過程中做好理性預期與應對，及時糾正可能出現的負面影響，更好地發揮“財政是國家治理的基礎和重要支柱”的作用，以更好助力于國家治理體系和治理能力現代化。