新發展理念下高質量推動發展改革工作思路研究

◎文/以新發展理念引領發展改革工作研究課題組

一、貫徹新發展理念對做好發展改革工作的重大意義

（一）深刻認識新發展理念內涵

新發展理念是習近平新時代中國特色社會主義經濟思想的靈魂， 是新時代我國發展思路、發展方向、發展著力點和發展規律的集中體現。新發展理念是內涵豐富、體系嚴密、辯證統一的整體，創新是第一動力， 協調是內在要求，綠色是必須條件，開放是必由之路， 共享是本質要求。五大理念是一體的，相互貫通、 相互支撐、 相互促進，哪一個落實不到位，發展進程都會受到影響。 立足新時代、踐行新理念，發展改革系統承擔著更加重要的責任和使命。一是推動創新發展。堅持把發展基點放在創新上， 正確把握破除舊動能和引育新動能的關系， 切實肩負起經濟發展 “項目辦”“參謀部”職責。二是推動協調發展。 堅持“一盤棋”的戰略思維，處理好局部和全局、當前和長遠、重點和一般等關系，發揮發展改革系統的統籌協調推動作用，擔起“協同辦”的重大責任。 三是推動綠色發展。 堅持綠色優先倒逼高質量發展， 不能把生態環保和經濟發展割裂開來， 做好以綠色發展推動調結構、轉方式的引領工作。 四是推進開放發展。 堅持以開放促改革、促發展，主動對接和融入國家重大發展戰略， 承擔起服務國家大局的排頭兵作用。五是推動共享發展。堅持以人民為中心提升服務水平，主動服務、快樂服務，讓企業和群眾有更多的獲得感。

（二）把貫徹新發展理念作為重大政治要求

貫徹落實新發展理念是一項重大的政治原則、 政治紀律、政治要求，也是檢驗我們是否樹牢 “四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”的一個重要尺度。一要堅持學深悟透。 要在全面系統學習的基礎上， 突出重點、抓住關鍵，聚焦穩運行、提質量、優結構、促發展等關系天津發展的重點工作，提升思想認識，拓寬思路視野，自覺用新發展理念武裝頭腦。二要善于謀劃創新。以解放思想、創新突破為切入點，把新發展理念貫穿發展改革各項工作，體現到“十四五”規劃編制、 京津冀協同發展等重大規劃、重大戰略中。三要確保落實到位。 結合發展改革委職責，對號入座、分解任務、落實責任，一體堅持、一體貫徹、一體落實，以實干促發展， 確保各項任務目標最終都落到看得見摸得著的成效上。

二、對標新發展理念，發展改革工作亟待解決的問題

（一）發展動能轉換問題

一是創新支撐轉型升級能力不足。 企業創新投入和產出均低于全國平均水平，創新領軍企業數量相對不足。 本地高校科研項目對可行性與經濟性重視不夠，本地企業缺少科研成果承接能力， 成果轉化激勵政策相對保守且落地難。 二是工業結構高級化進程滯緩。 工業內部結構仍帶有明顯的原料主導型特征， 工業戰略性新興產業增加值占規模以上工業增加值比重（2018 年21.8%）較北京、上海、重慶、深圳分別低4.7、5.2、1.1 和16 個百分點，高技術（制造業）增加值比重（2018 年13.3%）較北京、上海、重慶、深圳分別低10.5、1.2、4.7 和54 個 百 分點。 三是服務業競爭能力不強。 整體發展不充分， 新業態、新模式規模偏小，有影響力的品牌和有帶動效應的龍頭企業較少， 互聯網信息服務等新興服務業企業缺乏。四是金融服務實體經濟質量有待提升。傳統金融機構“眾而不強”、競爭實力和綜合服務能力偏弱， 直接融資對實體產業發展和轉型的支持規模明顯不足， 金融風險防控形勢嚴峻。

（二）發展不平衡問題

一是落實京津冀協同發展有關要求還任重道遠。 濱海新區在承接北京非首都功能疏解上的優勢和作用發揮不夠， 配套政策體系和綜合環境不夠完善， 與京冀兩地的產業鏈有效銜接還不足，科技資源流動不夠順暢，吸引北京高端創新資源不足。二是城鄉發展水平存在較大差異。 農村居民可支配收入僅為城鎮居民可支配收入的53.78%（2019 年數據），城鄉基本公共服務一體化水平不高， 農村基礎設施和公共服務設施的歷史欠賬仍然較多、短板依舊突出。三是民營經濟發展不充分。 民營經濟比重低、 規模偏小、 活力不足，導致抗風險能力低、金融支持不足。

（三）發展可持續性問題

一是生態環境質量改善任務艱巨。 經濟增長對能源依賴度高， 大氣污染依然嚴峻，水源依賴性、單一性、脆弱性矛盾突出， 地表水劣Ⅴ類水體比例高于全國平均水平， 建設用地土壤污染風險管控壓力大。 二是生態系統尚未得到有效保護與修復。以天然濕地為主的自然生態系統遭到嚴重破壞， 自然岸線已逼近保有率5%的底線（2018 年為5.06%）， 近岸海域水體污染仍較嚴重。

（四）發展布局問題

一是全方位對外開放水平還不高。較珠三角、長三角等地沿海省市而言， 天津開放水平總體偏低，與“一帶一路” 沿線國家或地區在產能合作、貿易往來、人文交流等方面的聯系不夠密切。 二是經濟腹地支撐及聯動較弱。天津港雙向網絡組織效應不佳，外向航線網絡偏弱，內部覆蓋面廣但組織能力不強，京津冀以外地區集裝箱貢獻率不足， 缺乏自港口直達西部腹地的鐵路通道， 機場空域資源較少。

（五）發展公平正義問題

一是公共服務資源結構性短缺。 部分領域財政投入較少且增長較慢，“一老一小”供需矛盾突出，應急管理社會動員機制不夠完善。 二是就業與收入分配結構性矛盾比較突出。 “人崗不匹配”矛盾、大學生“慢就業”現象明顯。 居民人均可支配收入增速較上海、北京等城市低，城鄉居民收入差距持續擴大。

三、發展改革工作落實新發展理念的路徑思考

（一）以創新推進新舊動能轉換

天津經濟高質量發展的關鍵是新舊動能轉換， 新舊動能轉換的關鍵是創新。 當前， 創新驅動發展的供給不足，發展新動能“底盤”偏小，以創新推進新舊動能轉換任重道遠。使命是方向，問題是導向， 要立足創新驅動促進新舊動能轉換， 讓創新在助推新舊動能轉換中發揮重大作用， 不斷增強產業創新能力和內生發展動力， 推動發展質量變革、效率變革、動力變革。

1.推動全市新動能引育

加快以新動能引育助推經濟高質量發展迫在眉睫、勢在必行。打造全鏈條、全生態的“1（智能科技）+3（生物醫藥、新能源、新材料）+4（航空航天、裝備制造、汽車、石油化工）”產業體系，是天津調結構、轉動能，為高質量發展賦予內生動力的關鍵。 圍繞“1+3+4”產業，以“三鏈”為抓手， 全力打造產業鏈有效銜接、 上下游互為場景的產業集群。一是串鏈，圍繞車聯網和智能網聯汽車、 生物醫藥、新材料等領域，聚焦產業鏈條關鍵環節引育， 以點串鏈、以鏈擴面。 二是補鏈，圍繞集成電路、 高端數控機床等短板領域， 推進產業鏈向上下游延伸， 形成產業集聚的“磁場效應”。三是強鏈，圍繞信息技術應用創新、 海洋工程裝備、 現代中藥等優勢領域，強化基礎設施、研發設計、品牌營銷等配套服務。

2.推動高端服務業集聚發展

作為京津冀世界級城市群的高能級核心地域， 天津完全有條件、 有基礎對標對表北京、上海等城市，推動高端服務業集聚發展， 加快形成與現代化大都市地位相適應的服務經濟體系。 綜合比較優勢、 資源稟賦和產業發展規律， 應重點聚焦并做好三個方面。 一是在產業定位上做到清晰精準。 瞄準現代商貿、金融服務、設計服務、健康服務、高端商務、智能科技等高端產業，既體現高端、高質量和產業轉型升級的發展要求， 還要不失天津自身特色。 二是在空間布局上做到錯位協同。針對空間分散、產業趨同等突出問題， 通盤考慮產業匹配度、 產業鏈上下游關系和地理空間形態等因素， 引導各區突出主導產業和重點業態， 形成若干實力雄厚的產業群落。 三是在產業政策上做到務實管用。堅持問題導向和效果導向，充分借鑒北京、 上海等發展經驗，圍繞制約發展的空間、招商、 改革開放等瓶頸問題制定實施相關政策， 明確產業細分領域、龍頭企業、平臺載體、重大工程等，確保有抓手、可落地、能見效。

3.提升金融服務實體經濟能力

金融是實體經濟的血脈， 強化金融服務實體經濟的能力， 要通過規范金融市場運行、優化金融資源配置、杜絕系統性風險來實現。 相應的， 推動金融助力天津實體經濟高質量發展，應以“監測、改革、防控”為方向系統推進。一是以監測規范運行。加強對國際國內經濟金融形勢的跟蹤和研究， 動態監測天津金融運行， 及時分析國家出臺的金融相關政策對天津的影響， 維護天津金融秩序穩定。 二是以改革引領方向。 強化金融制度改革對資源配置的支撐， 為金融機構從“跑馬圈地”向“精耕細作”轉變提供條件， 疏通社會資本和風險投資進入實體經濟重點領域的通道， 讓金融機構始終將服務實體經濟作為金融發展的出發點和落腳點。三是以防控消除隱患。警惕去杠桿背后的企業債務風險， 做好建立健全企業債務風險監測、 推動市場化法治化債轉股、推動穩妥深化“僵尸企業” 債務處置等各項降杠桿措施的組織協調和服務監督。

4.提高科技成果轉化能力

破解科技成果轉化難題，關鍵是要圍繞成果權屬、收益分配、供需錯位、市場主體等重點問題， 疏通科技成果轉化環節的“中梗阻”。 在工作中， 要重點突破三個關鍵點，對癥下藥出實招。一是激勵放權。加大賦權激勵，改變“像管工程建設一樣管研發創新”的局面，推進科研經費使用和管理方式改革創新，以更大的力度減權放權。二是供需對接。 探索供需對接新模式， 精準挖掘企業技術需求， 聚焦區域產業關鍵技術創新和產業發展共性難題，通過研發眾包、搭建“互聯網+平臺”等方式讓需求快速落地。三是主體引導。企業是科技產業的主體， 是科技成果轉化為生產力的關鍵所在，要通過育企、興產等方面的新動能引育政策引導，全面釋放政策紅利， 激發企業的創新主體活力。

（二）以協調推進經濟全面發展

協調發展注重的是解決發展不平衡問題， 正確處理好發展中的重大關系， 從而促進經濟社會、 區域城鄉持續協調融合發展。 對發展改革工作而言， 要統籌協調好北京與天津、城市與鄉村、政府投資與社會投資、 國有經濟與民營經濟等重要關系，堅持補齊發展短板與厚植發展優勢高度統一， 在協調發展中拓寬發展空間、 在加強薄弱領域中增強發展后勁，不斷向更高水平和更高質量邁進。

1.深入推進京津冀協同發展

疏解北京非首都功能，是推動京津冀協同發展的“牛鼻子”， 也是京津冀協同發展戰略首要的、 最核心的任務。 在京津冀協同發展新階段中展現新作為， 打好承接北京非首都功能的 “平津戰役”，關鍵要在機制、載體、效應等方面下真功夫。 一是通過健全機制促進合作。 以利益共享、成本共擔、優勢互補、統籌協調為原則，建立健全承接協調機制， 探索建立完善科技成果轉化利益分享、 項目轉移利益協調補償和跨地區投資、 財稅等利益分享及地區生產總值統計機制， 深化與中央單位和北京的對接與合作。 二是通過完善載體優化布局。 本著與功能定位相適應、與資源環境承載力相匹配、與產業轉移重點相銜接的原則， 加快“微中心” 等承接載體布局建設，構建“矩陣式”承接體系，形成集中疏解、集中承接與分散疏解、專業承接相結合的格局。 三是通過試點打造示范引領。 打造一批承接非首都功能疏解的標志性工程項目， 對基礎雄厚、發展勢頭良好的濱海-中關村科技園、寶坻中關村科技園、津南海河教育園區高研園、河西陳塘莊自主創新示范區等平臺，先行建立試點率先探索試驗， 完善推廣重點平臺服務京津冀協同發展的政策措施， 形成協同示范效應。

2.提升城鄉融合發展水平

重塑新型城鄉關系，走城鄉融合發展之路， 核心是要素自由流動、平等交換，重點是公共資源配置， 落腳點是農民收入穩定增長。 要保持天津城鄉統籌發展在全國處于領先水平，就要圍繞“核心、重點、落腳點”深化工作。生產要素是推進城鄉融合發展的基礎， 要推進 “人地錢技” 等要素在城鄉間雙向自由流動， 深化戶籍制度等改革， 完善居住證積分落戶制度，推進人才、科技區域自由流動。 公共服務和基礎設施是鄉村發展的短板， 要推進京津冀城鄉基礎設施一體化建設， 推動城鄉區域間基本公共服務銜接， 改善農民生活質量和承接城市要素下鄉。 統籌推進農村勞動力轉移就業或就地創業就業，落實產業扶貧，推進精準扶貧，持續縮小城鄉收入差距。

3.推動政府投資和社會投資雙向發力

面對經濟下行壓力和突如其來的新冠肺炎疫情影響， 更要強化投資的逆周期調節力度。 發揮項目投資駕轅之馬的關鍵作用， 必須處理好政府投資和社會投資的關系， 通過政府有效投資激發社會投資活力， 防止形成政府投資對社會投資的擠出效應。一方面，規范政府投資行為。政府投資必須堅持“有所為有所不為”，投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、生態環境保護、社會管理等公共領域， 避免與民爭利； 提高政府投資的科學決策水平，防止“拍腦袋”決策、“政績工程”和“形象工程”；強化事中事后監管， 加強對政府投資項目實施情況的監督檢查。另一方面，激發社會投資活力。 擴大社會資本投資領域，常態化發布鼓勵、適宜民間資本投資的項目清單，落實投資主體，盡快形成有效投資。疏解行政審批、投資政策等領域的“堵點”，進一步深化“放管服”改革，切實優化投資環境。

4.實現國有經濟和民營經濟“兩翼齊飛”

國有經濟和民營經濟是天津經濟發展的雙翼， 要實現天津經濟高質量發展，既要強化國有經濟的主導作用， 又要發揮民營經濟的效率優勢。一方面，做優做活國有經濟。將黨政機關、事業單位經營性國有資產集中統一監管與國企混改相結合，推進國資系統外國有企業改革， 協調相關部門穩妥推進公益性國企混改、 全面推進競爭性國企混改、 統籌推進要素剝離重整混改， 推動國有資本投資、 運營公司改革試點。另一方面，做大做強民營經濟。在市場準入、項目審批、招投標、軍民融合等政策執行上“一視同仁”，挖掘、清零各種 “附加條件”“隱性壁壘”，使“非禁即入”真正落實，讓民營企業暢行無阻，筑牢“親”“清”新型政商關系，著力解決民營企業突出問題，激發民營經濟發展活力。

（三）以綠色引領生態文明建設

生態環境是生存和發展的根基， 生態文明建設是關系永續發展的根本大計。 天津生態文明建設進入攻堅期， 生態環境質量改善處于爬坡過坎階段， 要樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，以“加法添綠、減法控污、乘法增效、除法遏制”為準則，算好“生態賬”，加快推動形成綠色發展方式和生活方式。

1.打贏污染防治攻堅戰

工作經驗告訴我，面對幸福的選擇困難情況時，相信自己的直覺，結果往往美滋滋。這一次，我毫不猶豫地選擇GT，法拉利的GT跑車。

打贏天津污染防治攻堅戰，關鍵是突出“一個核心”和做到“四個堅持”，即：突出抓好以改善生態環境質量為核心的工作要求， 將之落實到規劃編制各方面、 項目審批各環節、產業發展各領域；堅持穩中求進，既打攻堅戰，推動落實藍天保衛戰等八個作戰計劃，又打持久戰，推動工作狀態由短線作戰向常態長效轉變；堅持統籌兼顧，既追求生態環境效益， 又追求經濟和社會效益； 堅持綜合施策， 既發揮好行政手段的約束作用，又發揮好市場、技術手段的支撐保障作用；堅持兩手發力，既抓宏觀，強化政策制定和統籌指導， 又抓微觀， 通過強化監督等措施推動落實。

2.全力抓好綠色生態建設

以生態優先、 綠色發展為導向，以736 平方公里“京津冀東部綠色生態屏障帶”（簡稱“736”）、875 平方公里濕地全面保護與修復（簡稱“875”）、153 公 里 海 岸 線 生態綜合治理（簡稱“153”）三大工程為總抓手， 著力構建天津綠色空間格局。 一是高位謀劃。 站在大局高度謀劃生態建設， 對接京津冀綠色生態體系， 保護好華北生態之“腎”，打好渤海綜合治理攻堅戰。二是系統謀劃。堅持全域統籌，按照“三區、兩帶、中屏障” 的整體生態骨架結構，系統推進濕地保護、生態屏障區建設、 自然海岸線生態功能提升， 建設生態宜居的美麗天津。三是重點謀劃。發揮“項目辦”作用，持續滾動更新項目清單， 及時掌握天津“736”“875”“153”等 領域項目進展情況。 做好項目儲備工作， 為爭取各方資金做好準備。

3.構建低碳能源體系

低碳發展已成為轉變經濟發展方式的重要路徑，天津在低碳發展方面尚未達到高質量發展的要求， 同時也面臨著諸多困難和挑戰。 要以能源消費強度下降為統領、能耗總量控制為優先，一手抓“減量”，一手抓“替代”，推動實現低碳化發展， 推進生態環境綠色化、 生產方式綠色化、生活方式綠色化。一方面，繼續推進煤炭削減，盯緊控煤任務目標， 抓好各區和重點企業落實； 嚴格控制涉煤項目審批，合理控制發電煤耗，加強煤炭消費統計分析。 另一方面，強化天然氣供應保障，繼續做好天然氣產供儲銷體系建設工作，爭取國家相關部委和三大油企進一步增加氣源供應，加快推動國家和市級重點工程建設， 完成國家下達的儲氣能力建設任務； 有序推進可再生能源發展， 加強可再生能源開發， 堅持集中式和分布式并重， 優化風能和太陽能開發利用， 擴大可再生能源電力裝機規模； 著力做好推動氫能發展相關工作。

（四）以開放提升城市競爭力

作為我國對外開放平臺體系建設形態最齊全的城市之一， 天津要扭住深化開放發展這一重要把手， 特別是用好天津港這一戰略資源優勢， 服務好京津冀協同發展和共建“一帶一路”倡議，構建內外聯動、 陸海統籌的全面開放新格局。

1.建設世界一流的綠色智慧港口

習近平總書記提出的“努力打造世界一流的智慧港口、綠色港口，更好服務京津冀協同發展和共建 ‘一帶一路’”要求，為天津港的發展指明了前進方向。 要圍繞國家戰略， 做好天津港 “綠色、智慧”兩方面提升。 補足新遠洋干線布局短板、 強化近洋航線優勢， 優化近洋干線運輸，發揮航線-貨物的正向循環作用。 全面深化津冀港口群乃至環渤海港口群之間的戰略合作， 織密環渤海內支線網絡、 增強海陸中轉樞紐功能， 推進環渤海灣港口群協同發展、 津冀港口群合作共贏發展及與北京、雄安新區的經濟協同。 加快現代信息技術與港口發展深度融合步伐， 推進智能碼頭建設， 提升港口生產經營智能化、設備操作自動化、數據信息可視化水平， 推動港口作業效率和智能化水平達到國際一流水準。 緊抓環保、節能、低碳三大方面，從推進清潔生產、 優化資源和能源利用、強化污染防治、提升環保管理等多方面重點發力，提升港口綠色發展水平。

2.深度融入“一帶一路”建設

發揮天津“一帶一路”交匯點、 中蒙俄經濟走廊東部起點、 新亞歐大陸橋經濟走廊重要節點優勢， 推動融入“一帶一路”建設工作走深走實、行穩致遠。一是深度融入兩廊建設。持續推進中蒙俄、中巴經濟走廊重點項目建設， 深化落實與蒙古國合作“十件實事”。 二是提升互聯互通水平。 大力發展陸橋運輸和海鐵聯運， 依托新亞歐大陸橋三條通道， 開拓京津冀、“三北”、東北亞等地區貨源渠道， 提升國際集裝箱班列運營質量。 優化航空航線網絡，以東北亞、東南亞為重點，新增航線航班。三是擴大經貿投資規模。 深化經貿投資合作， 加快建設天津中意中小企業產業園， 打造中意全方位戰略合作橋頭堡。 加強國際產能合作， 推動境外經貿合作區高質量發展，推動中埃·泰達蘇伊士經貿合作區提檔升級。 四是增強金融服務能力。 創新投融資模式，引導企業以參股、并購等方式布局海外市場， 鼓勵多邊和各國金融機構參與共建“一帶一路”投融資。 擴大出口信用保險對沿線國家出口和投資的覆蓋面。 五是深化人文交流合作。 深入推進與沿線國家在教育、科技、文化、衛生等領域的交流合作， 打造“魯班工坊”天津職教品牌。

（五）以共享增進人民福祉

天津在保障和改善民生工作上取得了明顯成效，但是與人民日益增長的美好生活需要還存在較大差距。 要化解民生領域的主要矛盾，必須堅持共享發展理念，抓牢民生的“本、需、基、源”，增進民生福祉，增強群眾獲得感、幸福感、安全感。 一是始終堅守就業這個“民生之本”。 針對受中美貿易摩擦、疫情等影響的重點行業、重點區域，加強就業形勢監測分析，聽取企業訴求，推動完善相關就業政策。 二是夯實公共服務這個 “民生之需”。 充分對標對表國家基本公共服務標準，抓緊制定天津基本公共服務標準。 三是做好項目謀劃這個“民生之基”。 圍繞“衣食住行、業教保醫”， 重點在文化、教育、衛生等領域謀劃一批民生項目， 形成重點建設項目、前期項目、儲備項目和專題項目分類項目庫。 四是激活居民收入這個“民生之源”。 會同市有關部門研究制定和完善天津促進居民增收政策措施，跟蹤全市居民收入完成情況， 督促各區認真落實各項增收措施。

以新發展理念引領發展改革工作研究課題組成員：

劉義成 天津市發展和改革委員會政策研究室

魏泳博 天津市經濟發展研究院第一研究室

姚曉東 天津市經濟發展研究院第一研究室

王 剛 天津市經濟發展研究院第一研究室