新形勢下基層人民銀行財務管理與風險防范探討

文/鄭清波

一、加強財務管理的現實意義

國家政策和新形勢的基本要求。2020年以來，中國人民銀行多次就真正落實中央“過緊日子”精神，多次召開會議，要求人民銀行各級行要嚴格落實過緊日子要求，不斷加強財務管理，增強預算約束。同時，隨著基層人民銀行重要性增加，財務預算經費向基層人民銀行傾斜力度不斷加大，基層人民銀行財務管理就顯得尤為重要。因此，作為基層人民銀行，就必須在新形勢下不斷改進財務管理方式方法，確保預算經費使用合規，保證基層人民銀行高效履職。

人民銀行會計財務轉型的必然途徑。近幾年來，總行出臺了《中國人民銀行會計財務工作轉型規劃》《會計財務工作轉型實施方案》文件，同時要求各級分行不斷探尋新型管理模式，充分發揮會計財務條線矩陣式作用，調動業務部門共同參與積極性，加強會計財務部門與業務部門的業務融合，不斷強化預算的牽頭引領作用。在新形勢下，傳統的簡單記賬復核已不再滿足新型會計財務工作的需要，需要探索新的財務管理模式，不斷規范預算資金使用，使預算資金發揮效益最大化。

加強內控、防范風險的必要手段。基層人民銀行會計財務部門作為基層人民銀行的履職保障，加強內控、防范風險應作為第一要素，而加強內控、防范風險的基礎就是加強基層人民銀行的財務管理。只有不斷加強基層人民銀行

財務管理、創新財務管理模式，才能提高單位內部控制能力，不斷降低財務風險，確保基層人民銀行高效履職。

二、財務管理風險及原因分析

（一）預算管理風險

一是預算獨立性不足導致預算風險。《中國人民銀行財務制度》規定，人民銀行各級機構每年編制財務預算逐級上報，由總行匯總報財政部審批。可見，人民銀行財務預算獨立性不強，且預算供給彈性不足，資金供給結構性矛盾有待解決。

二是預算編制方法不科學導致預算風險。財政部自2006年開始對人民銀行實行部門預算管理體制，“零基預算”是編制部門預算的主要方法，人民銀行自身職能的特殊性使得在這種體制下，實施部門預算過程中存在預算編制到下達時間長、費用預算控制難、指標體系不健全、賬戶控制不科學等問題。

三是預算科目設置不科學導致預算風險。首先，是上級行預算科目分配不能滿足基層行的列支需求。在編制預算過程中有些預算科目沒有分配至基層行，如其他固定資產購建費，基層行在沒有該科目預算指標的情況下，本應列入該科目的費用支出只好列到其他科目，容易出現串科目的現象。其次，是預算科目設置不齊全。隨著國家脫貧攻堅計劃的穩步推進，為做好貧困地區脫貧攻堅工作，各地政府因地制宜、緊鑼密鼓編制規劃，集中力量攻堅克難，中央銀行理應積極配合地方政府搞好扶貧工作，但由于沒有合理的預算科目，扶貧資金列支科目屢屢出現爭議，類似出現爭議的費用支出情況還有春節城市亮化費用等。最后，是分項指標控制不切實際，實際執行難以掌控，導致反映不真實，有違會計核算明晰性原則。現行預算管理對行政事業費類和公用經費中的招待費、培訓費、公務用車運行費實行全賬戶核定指標，當核定指標不足時，倒逼形成科目間調整，導致核算數據不準確，由于單列指標控制，到基層難以確保履職效能發揮，在執行時存在預算科目之間擠占，改變預算資金用途，造成財務報表數據與實際支出的數據不一致，支出反映不準確。

（二）規章制度風險

財務制度滯后風險。主要為當前基層人民銀行會計財務制度規定未與當前新政策形勢同步跟進，基層人民銀行的相關財務制度未及時修訂和完善，因此，大部分基層人民銀行財務管理制度滿足不了當前業務開展的需求，即業務發展較快，但相關的制度規定還未出臺對目前的業務進行規范和定義。

內控制度效果不明顯。即基層人民銀行的內控制度不健全，規定的事項不完整，部分工作未規定在內控制度中，這將產生財務風險隱患，增加財務風險。同時，部分基層央行對內控制度的重要性重視不夠，在制定自身相關內控制度時僅僅套用上級行制度規定，制度修訂流于形式，在修訂制度中未考慮新形勢、新政策、新趨勢。在當前新形勢下，業務工作不斷復雜化，財務風險可能性不斷增加，而目前現行的內控制度多是事后補救，缺少事前預估，造成對事前、事中評估不重視，把全部寄托在事后審計或檢查環節，造成內控制度防范失效。

（三）財務核算存在風險

一是內部財務核算規范性較差。缺少健全的制度及全面的安全管理體系。備用現金限量、盤點管理不嚴、賬務核算與對賬時間跨度較大、科目運用及核算不準確等，形成了財務核算上的風險。

二是財務核算操作性風險防控不足。由于會計財務人員長時間周而復始的工作，不能長時間保持高度警惕性，容易產生慣性思維和麻痹思想，造成操作性風險。

三是財務監督職能滯后性風險顯現。人民銀行在財務管理的實際操作中采取的是事后監督的操作模式，使其財務監督管理職能具有明顯的滯后性，無法對相關項目進行開支前和開支中的及時監管，容易造成開支不合理、虛報開支項目等亂象，也很難對部分單位的財務違規違紀行為進行有效制止，極易產生現實中的領導管簽字、后勤管花錢、財會管記賬的被動局面。

（四）崗位設置風險

一人多崗、一人兼崗現象較為突出。按照現行《中國人民銀行財務綜合管理系統》崗位設置和內控制度要求，應分別設置記賬員、出納員、復核員、登賬員和會計主管五個崗位，但在縣級支行由于普遍存在人員緊張、年齡老化等因素，專職會計財務人員大多只有2人，其他均為兼職，難以達到“不相容職責應相分離”的規定。

少有崗位輪換。由于會計業務的特殊性、專業性、熟練性，為保持工作的連續性，很少對崗位進行輪換，且基層人民銀行人員緊缺，會計部門在執行崗位輪換、強制休假等制度時，往往出現“捉襟見肘”的現象，致使這些制度難以得到有效貫徹執行，在各類業務檢查中，未定期進行崗位輪換和未執行強制休假制度幾乎成了每查必寫的問題。

三、措施及建議

加強人民銀行財務預算管理體制的獨立性和自主性。根據人民銀行履職特點建立獨立的財務預算管理制度，明確人民銀行相關財務管理的體制機制，保證預算的獨立性，在預算規模總量不變的基礎上，將不同賬戶費用根據實際情況進行統籌，針對重點業務預留較多指標，減少不必要的支出計劃，提高資金使用效益。

改進財務預算編制方式方法，提升財務預算編制科學性。一是明確、細化預算編制程序。會計財務部門應發揮“矩陣式”作用，組織各業務部門參與預算編制工作，各部門負責本部門全年預算編制，主要是根據以前年度及制定業務標準確定編制，會計財務部門負責將各部門編制預算進行審核。二是改進預算編制方法，提高編制科學性。隨著人民銀行系統案例庫、定額標準等工作的探索和開展，不斷完善定額測算標準，根據定額標準進行編制；同時，應根據實際情況合理選擇編制方法，如貨幣發行費的編制，可以采取“定額+零基”的方法進行編制，即根據項目確定費用+根據人員或其他定額標準確定費用。三是及時做好預算統籌及調整工作。在業務開展過程中，根據實際業務發生情況，在預算調整時科學測算，統籌分析，做好預算調整工作。四是進一步加強績效評價。根據全年不同費用預算執行情況開展績效評價，根據全年經費績效評價結果，確定下年度預算編制方向，及時優化預算支出結構，合理配置資源，提高資金使用效益。

加強學習培訓，強化制度執行。一是不斷完善會計財務相關制度。基層行應根據上級行最新印發的制度規定，根據自身實際情況，制定適合自身的制度規定，提高制度規定的科學性。二是根據內外部檢查發現的財務問題，有針對性地加強對法規制度和業務操作流程的學習培訓，通過典型案例講解、制度解讀、座談交流等形式，不斷促進制度學習與實踐運用，努力推進會計財務制度的執行，提升會計財務治理能力。

強化監督檢查，嚴防財務風險。一是嚴格按照近幾年內外部監督檢查發現問題進行整改，扎實落實整改情況。二是詳細整理近年來內外部監督檢查發現問題，仔細分析問題產生原因，舉一反三，防止類似問題再發生，切實規范會計財務管理工作。

完善會計財務崗位職責，提高會計財務人員履職能力。一是積極開展基層人民銀行財務工作調研，及時發現履職中存在的問題，積極消化解決。二是根據上級行最新工作安排，合理整合會計財務崗位，尤其對于基層行人員不足的問題，合理安排、設置人員崗位顯得尤為重要。三是利用現有人員，有側重地選擇年輕人進行調研等工作，或采用輪崗模式培養綜合性業務人員，緩解人少崗多的現實困難，提高基層央行會計財務人員履職能力。