農村低保政策執行問題及對策探討
——以河南X縣為例

文/張 瑤

一、前言

農村低保政策是對社會穩定發展具有重要作用的惠民政策，農村貧困問題是我國當前經濟發展過程中面臨的嚴重社會問題，通過建立農村低保政策，可以幫助農村地區貧困人口，為他們提供基本的生活保障，縮小農村地區貧富差距。

農村低保政策有利于增進農村居民福利，有利于避免農村兩極分化嚴重，促進社會經濟的穩定發展。由于我國地域遼闊，各地差異性較大，各省情況復雜，有些地方政府在農村低保政策執行過程中出現的問題，有的存在共性，有的具有差異性。對此問題進行研究，有助于解決農村低?；菝裾邎绦羞^程中存在的各種問題。

二、農村低保政策執行現狀

（一）低保對象的認定

X縣農村低保對象的認定程序是個人申請、信息核對、民主評議、鄉鎮審核、縣級審核。具有X縣常住農村戶口,共同生活的家庭成員人均收入低于最低生活保障標準,且家庭財產狀況符合政府規定條件的農村居民有資格申請農村低保。申請對象需填寫低保申請表，上交給當地的鄉鎮民政部門，民政部門進行初步篩選，符合條件的申請人需再按照規定提交家庭收入和財產狀況、情況說明等相關材料；由村干部和民政部門工作人員共同對申請對象的家庭實際情況進行實地調查；村里組織民主評議小組評議；鄉鎮民政部門集體討論后對申請對象提出審核意見，將擬保對象名單進行公示；鄉鎮政府最終將審核意見和相關材料上交給縣民政局，縣民政局經審核后做出低保批準。

（二）低保資金的管理與發放

X縣低保資金來源是由中央、省和地方政府組成，主要來源于縣級政府，低保資金實行轉賬管理、?？顚Ｓ?，禁止把低保資金用于其它財政支出。河南省低保資金是由河南農村信用社代發，民政部門在確定申請對象與低保補助金額后，交由財政部門審核確定，使用國庫集中制，通過河南農村信用社直接將低保金打到申請對象的農村信用社活期存折上。

（三）低保政策的制度管理

為了積極響應國家號召，X縣結合地區具體情況，為完善發展政策制定了一系列制度，加強管理。

一是建立動態管理制度。民政部門對低保對象定期審核，縣級民政部門根據低保對象家庭實際情況的變化增發、減發低保金，將不再符合低保條件的對象及時退出保障范圍,形成最低生活保障補助水平有升有降、低保對象有進有出的機制。

二是建立監督管理制度?？h級和鄉鎮政府組織巡視人員對政策的執行情況進行定期檢查，監督低保政策有沒有真正落實，貧困居民是否得到救助；加強對低保資金的監督，監督低保資金管理和使用是否符合法律法規。

三是檔案管理制度。建立個人檔案，低保申請對象的申請表、家庭財產狀況、個人證件等相關資料按一戶一檔頂裝成冊，存放完整。

三、農村低保政策執行過程中存在的問題

（一）低保對象認定不合理

低保對象準確認定是農村低保政策順利有效執行的前提，貧困居民得到應有的救助，農村低保才能發揮兜底作用。X縣在低保對象認定過程中，存在不公平、不合理的現象。

首先，低保對象分類不科學。X縣農村低保對象分類重復，不便于低保對象的后續管理，降低低保政策執行的效率。

其次，低保申請對象審查困難。當地的農村勞動者大多數長年在外地務工，留守在當地的勞動者多以打零工掙錢，鄉鎮政府很難掌握其真實情況，家庭收入難以計算，審核申請對象家庭情況工作困難。

第三，低保對象認定不公平。部分基層工作人員利用自己的職權為親朋好友占據名額，有些不符合申請對象的村民，刻意隱瞞自己的真實情況，申請時造假，占有低保名額。

（二）低保標準制定偏低

X縣的農村低保資金主要來源于縣級政府，2005年低保標準為60元/月，到2019年最低生活保障標準增長至267.5元/月。雖然農村低保標準一直在逐年增加，但是一直落后于經濟發展速度，對于村民基本生活改善的作用有限，沒有有效解決低保家庭的實際生活困難問題。

低保標準是按照當地的消費水平和經濟發展水平制定的，而我國經濟發展迅速，物價水平增長過快，家庭支出普遍較大，有些低保家庭中有得疾病的成員，疾病治療花費偏高。城鄉低保標準差距大，隨著我國市場經濟的發展，城鄉物價差距不斷在縮小，而X縣農村低保標準與城市低保標準相差較大，農村低保標準偏低。

（三）低保動態管理效率低

X縣在農村低保動態管理上實行“應盡則盡，應退則退”的原則，政府在政策執行中，難以實現真正的動態管理。

鄉鎮政府并沒有按照規定定期進行復查審核，低保家庭的經濟收入和家庭財產核算困難，在執行過程中動態管理的難度很大。

縣民政局對農村低保檔案信息管理落后、更新不及時，沒有在政府網站上進行公示，廣大村民無法了解到信息和低保政策。

縣政府對鄉鎮政府農村低保工作的監督和后續管理工作滯后，政府沒有對低保家庭實行實時監督，低保家庭實際發生變化，政府部門不能立即得知，也無法更新低保對象的信息。

（四）低保政策執行效率低

農村低保政策的執行需要縣級政府與鄉鎮政府、基層農村干部的通力合作，在執行過程中部門之間、上下級之間和村干部與村民之間存在問題，導致低保執行效率低。

X縣在執行農村低保政策時缺乏有效溝通，基層村干部只接受上級鄉鎮政府的指令機械地將信息傳達給村民，信息傳遞不夠及時，工作上存在拖延的現象?；鶎哟甯刹渴寝r村低保政策執行的重要主體，但是村干部的文化素質普遍不高而且人數較少，還要負責日常村務的管理工作，其時間、精力、能力有限；受鄉土文化和非正式組織關系的影響，在政策執行的過程中存在不嚴格按照規定執行的現象。X縣農村低保整個申請過程程序較多，準備材料多，申請過程過于復雜，基層村干部工作量加大，影響到政策的順利執行，從而降低低保政策執行效率。

四、農村低保政策執行問題存在的原因

（一）低保對象文化道德修養低

農村低保政策的救助對象是農村貧困人口，旨在為他們提供基本生活保障，由于農村教育比較落后，農村村民對教育不夠重視，大多數低保對象學歷不高、文化素質低。宣傳農村低保政策后，有些村民并不能夠真正理解政策的目標人群與真正目的，同時也很容易曲解政策。低保對象對低保的依賴催生了其好吃懶做，靠著有限的低保金生活，達不到農村低保政策最初的救助目的，無法實現脫貧致富的目標。

另一方面，享受低保的對象在某些方面會受到優先照顧，有些村民會采取不道德的手段獲取低保資格，導致一些真正貧困的人口無法享受低保，得到應有的幫助，給農村低保的執行帶來了一定的障礙。

（二）執行主體組織不健全，執行過程不規范

農村低保政策的執行機構主要是各級民政部門，X縣政府設有的縣城鄉救助體系辦公室來負責城鄉最低生活保障的工作，辦公室還負責醫療救助、農村五保供養、臨時救助等社會救助資金的分配和監管等工作，沒有設置專門的低保科室，民政部門工作量大。農村低保政策的執行主體主要是農村基層村干部，大多數村干部文化水平不高，管理日常事務再加上處理農村低保工作，不可能處處管理、監督到位；一些村干部利用職務之便為自己謀取私利，侵占低保名額，甚至在村民不知情的情況下，騙取低保資金占為己有。

農村低保政策的具體執行依靠的是基層村干部，村委會是民間自治組織，不屬于政府正規機構，低保對象的申請、實地調查與確定都是村干部負責，還要處理村里日常事務的管理工作，一人身兼數職，工作復雜，對于政策宣傳、執行、管理不到位。低保對象的確定需要村民小組評議，這一環節大多不會實行，經常是由幾個村委會成員商量決定，確定的名單也不公示，無法保證低保對象確定的公平公正。

（三）相關法律法規不健全

X縣在農村低保政策頒布十一年來，關于農村低保政策的立法并不多，該縣沒有頒布相關的具體規定，法律依據都是“條例”、“辦法”、“細則”等，這些規定強制性較弱，法律效力較低，完善的法律體系尚未形成。

同時，農村低保政策本身不夠明確合理，政府在制定制度前，調查研究、論證不夠深入全面，相關人員和資源不足，制度的制定存在模糊性，沒有考慮到一些不確定因素。X縣政府沒有建立完善的監督機制，政府不對村民群眾進行政策信息、執行公示，村民就無法監督政府的執行過程與效果，在執行過程中易出現操作不透明、不規范、不公正的現象，降低政府的形象與信譽，無法達到農村低保政策的惠民效果。

五、解決農村低保政策執行問題的對策思考

（一）科學地確定農村低保對象和標準

科學確定農村低保對象，制定科學合理的農村低保標準，是農村低保政策有效執行的前提。

低保對象的認定需要注意以下幾個方面：制定規范的低保對象認定制度，對低保對象有一個科學合理的分類，加強對低保對象的動態管理。

在制定低保標準時需注意以下幾點：要根據本地的經濟發展情況、物價水平和農村居民購買力，制定出農村居民維持基本生活所需低最低消費標準；建立農村低保標準的正常增長機制，實現低保補助金的合理增長，隨著經濟發展和物價上漲，補助金要能維持農村居民的基本生活；依據當地政府的財政情況，農村低保政策標準應制定在政府財政的可承受范圍之內。

（二）加強基層執行隊伍和人員素質建設

基層工作人員是農村低保政策執行的主體，建立專門的低保組織隊伍，提高基層村干部的業務能力和綜合素質，是順利和有效執行農村低保政策的前提和保障。組建鄉鎮級的低保辦事處，組織專業的低保工作隊伍，增加政府編制，對外招聘高素質人員，提高低保工作人員的文化素養和業務水平。提高基層村干部的業務能力，專門組織基層人員對政策的學習研究，保證他們對政策具有全面透徹的理解，同時還要加強思想政治教育，培養基層工作人員為人民服務的意識和社會責任感?？h級政府應該把農村低保工作經費納入財政預算，保證政策在執行中有足夠的資金保障，增加工作人員的工資，為其提供專門的晉升渠道，改善基層工作人員的工作環境。

（三）建立科學的管理機制

農村低保政策和制度需要進一步完善，建立科學的管理機制，不斷提高政府管理和服務水平。加強對低保政策工作的宣傳，通過培訓學習讓工作人員深入了解農村低保政策的目的與意義，提高其對政策的認識；基層工作人員要做好政策宣傳工作，通過廣播、公示、實地宣傳等方式，使村民對低保政策有深入的了解。

評選標準要科學合理，過程要公正公開，建立科學規范的評議程序，發揮村民評議小組的作用，建立評選與審核機制。嚴格按照規定審核低保對象，審核人員實地調查申請對象的家庭收入，做到實事求是，不包庇他人，不收取賄賂，及時發現虛報、瞞報、作假行為。

完善縣、鄉鎮民政部門低保檔案的建立與保存制度，定期審核低保戶，并及時更新檔案，發現不再符合低保政策條件的低保戶督促其退出，符合條件的申請人員要及時納入低保保障范圍，完善動態管理機制。

（四）完善農村低保政策法律法規

建立完善的法律法規，才能保證有法可依，依法執政，推進政策順利執行，所以農村低保政策的執行要有系統的法律法規做支撐。需要結合實際情況與發展水平，制定出適合的法規或條例，根據經濟發展水平制定出合理的低保標準。

制定出一套科學合理的低保政策執行程序，貫穿低保對象認定、對象審核、低保戶管理等環節，都要給出明確的工作開展流程和規定，讓工作人員按照程序執行政策，廣大村民按照程序辦事。建立健全社會監督機制，防止政府執行人員以權謀私、申請對象隱瞞實際情況等現象的出現。